Poluição sonora na malha viária - Um problema da legislação ambiental

Por Simone Paschoal Nogueira

INTRODUÇÃO

A poluição sonora é uma questão ambiental no Brasil que possui lacunas em sua regulamentação o que, via de regra, causa grandes inconvenientes para os empreendedores, especialmente os operadores de rodovias públicos e privados, que sofrem exigências espúrias por parte dos órgãos ambientais para mitigação deste problema.

Exigências relativas à mitigação de poluição sonora em rodovias têm sido comum entre os órgãos ambientais dos Estados, muitas vezes ameaçando a viabilidade dos empreendimentos.

Pela legislação brasileira, atualmente, a poluição sonora é tratada sob dois aspectos: (i) restrições às fontes fixas, tais como estabelecimentos de lazer, bares e restaurantes, que estão sujeitos aos limites de decibéis determinados, na maioria das vezes, de acordo com a categoria municipal de ocupação em que estão inseridos; e (ii) fontes móveis, sobretudo veículos automotores que estão sujeitos às regras estabelecidas pelo Código de Trânsito Brasileiro, notadamente a obrigatoriedade da inspeção veicular, que "deveria" fiscalizar os limites de emissão de ruídos advindos dos automóveis.

A abordagem desse trabalho visa analisar a legalidade das exigências de medidas de mitigação de poluição sonora atribuídas às empresas que operam rodovias, que, conforme será demonstrado, não se enquadram em nenhuma disposição legal prevista em nosso Direito Positivo.

2. Competências atribuídas pela Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 classifica as competências atribuídas às esferas de poder: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, distinguindo-as quanto à sua natureza, onde se vislumbram dois tipos, quais sejam: a Competência Legislativa e a Competência Material (ou Administrativa).

Preliminarmente, cabe a conceituação das duas espécies de competência previstas pela Constituição Federal de 1988.

• Competência legislativa - capacidade outorgada pela Constituição Federal a um ente da Federação, para estabelecer normas sobre uma determinada matéria;
• Competência material - capacidade atribuída pela Constituição Federal para o exercício de atividades específicas.

Vale trazer à colação ensinamento do Professor José Afonso da Silva, in Curso de Direito Constitucional Positivo, 9ª ed., Ed. Malheiros, pg. 455, quanto a essa divisão:

"Sob esses vários critérios, podemos classificar as competências, primeiramente, em dois grandes grupos com suas subclasses: (1) competência material, que pode ser: (a) exclusiva (art. 21); e (b) comum, cumulativa ou paralela (art. 23); (2) competência legislativa, que pode ser: (a) exclusiva (art. 25, §§ 1º e 2º); (b) privativa (art. 22); (c) concorrente (art. 24); (d) suplementar (art. 24 § 2º)" (grifamos).

2.1. Competência legislativa

A Competência Legislativa é definida como capacidade outorgada pela Constituição a uma ou mais entidades da Federação, para estabelecer normas sobre determinada matéria, podendo ser: (i) exclusiva, (ii) privativa, (iii) concorrente, (iv) suplementar ou (v) remanescente.

É exclusiva a Competência Legislativa quando atribuída restritivamente a um único ente federativo, para legislar sobre determinada matéria, sem, contudo, haver possibilidade de delegação a outro ente da Federação, como, por exemplo, a competência legislativa atribuída aos Municípios, no artigo 30, inciso I da Constituição Federal, para legislar sobre assuntos de interesse local.

Entende-se como Competência Legislativa Privativa, aquela atribuída a um só ente federativo para legislar sobre determinada matéria, sendo, entretanto, facultada sua delegação. A delegação ocorre quando uma entidade federativa recebe a competência daquela que era, originariamente, a competente para dispor sobre determinada matéria. Tal delegação deve ser precedida de prévia lei autorizativa.

Verifica-se Competência Legislativa Concorrente quando a competência para legislar sobre determinada matéria é atribuída a mais de um ente da Federação. Especialmente sobre a Competência Legislativa Concorrente, esclarece o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, in Comentários à Constituição Brasileira de 1988, vol. 1, 2ª ed., Ed. Saraiva, pg. 182:

"Fala-se em competência concorrente sempre que a mais de um ente federativo se atribui o poder de legislar sobre determinada matéria. Ou seja, relativamente a uma só e mesma matéria concorre a competência de mais de um ente político" (grifo nosso)."

Competência Legislativa Suplementar é aquela atribuída aos Estados para complementar normas gerais editadas pela União, aludidas no artigo 24 da Constituição Federal.

Por fim, Competência Legislativa Remanescente, que é a competência atribuída a um ente político (no direito brasileiro, somente ao Estado), após a enumeração das competências dos outros entes da Federação, cabendo ao primeiro tudo o quanto não foi atribuído aos demais (União e Município).

2.2. Competência Material

A Competência Material é aquela atribuída pela Constituição Federal a uma ou mais entidades da Federação para o exercício de atribuições executivas específicas, podendo ser: (i) exclusiva; (ii) comum e (iii) remanescente.

É Exclusiva, a Competência Material, quando atribuída restritivamente a um único ente federativo, para executar determinadas funções, sem, contudo, haver possibilidade de delegação a outro ente político.

Tem-se a Competência Material Comum sempre que a Constituição Federal outorgar competência material aos vários entes da Federação, referindo-se à participação de um ou mais organismos políticos na execução de atividades acerca da mesma matéria.

Na Competência Material Comum, a competência de um ente federativo não exclui a competência dos demais, estando os entes federativos hierarquicamente igualados com relação à matéria compartilhada, conforme nos ensina o Professor Ives Gandra da Silva Martins, in Comentários à Constituição do Brasil, 3º volume, tomo I, 1ª ed., Ed. Saraiva:

"A competência comum, diferentemente da concorrente e da privativa, é a competência que os entes federados exercem sobre a mesma matéria, sem, todavia, interferir nas áreas de respectiva atuação, sobre não haver, em seu exercício ordinário, hierarquia de exclusão".

Aos aspectos apontados, acrescente-se a previsão disposta na Carta Magna, em seu artigo 23, parágrafo único, quanto à competência comum entre as três esferas políticas, para a execução dos atos discriminados em seus doze incisos, visando, deste modo, manter o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar social em âmbito nacional, segundo normas de cooperação a serem fixadas por lei complementar.

Do mesmo entendimento acima exposto partilha o Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, in Comentários à Constituição Brasileira de 1988, vol. 1, 2ª ed., Ed. Saraiva, pg. 178:

"Competência Administrativa comum. Esta é a que é confiada a mais de um ente federativo concomitantemente, sendo, portanto, comum a eles. ... É de se observar que o fato de serem as competências aqui enunciadas comuns à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios não importa em que estejam todos estes entes em pé de igualdade em relação a matéria que visam".

Quanto à repartição de competência material entre os entes federativos, tem-se, ainda, a Competência Material Remanescente, que é a competência atribuída a um ente após a enumeração das competências dos outros entes da Federação, cabendo ao primeiro (sempre ao Estado, deve-se esclarecer), tudo o quanto não foi atribuído aos demais.

3. Competências em meio ambiente na Constituição Federal de 1988

Analisado o panorama geral das competências constitucionais, apresenta-se estudo mais específico das competências atribuídas pela Lei Maior para a proteção do meio ambiente, para identificar de que forma a regulamentação da poluição sonora está disciplinada.

3.1. Competência Legislativa em face da Proteção ao Meio Ambiente

No âmbito da Competência Legislativa, o artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal prevê Competência Concorrente da União Federal e dos Estados, para legislar sobre a proteção do meio ambiente e o controle da poluição, in verbis:

"Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VI -florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;" (grifamos).

Ressalte-se que no parágrafo 1º do artigo 24 acima transcrito, está previsto que no âmbito de competência legislativa concorrente, a União Federal está limitada à edição de normas gerais, a saber:

"§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais."

Ainda no citado artigo 24, os parágrafos 2º, 3º e 4º, estabelecem que aos Estados é atribuída competência para legislar suplementarmente, sobre as normas gerais editadas pela União, a saber:

"Art. 24. (...)
§ 2º. A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3ª. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º. A superveniência de lei federal sobre as normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário" (grifamos).

Deste modo, os Estados têm Competência Legislativa Suplementar para legislar acerca da proteção do meio ambiente e controle da poluição, não podendo, no entanto, estabelecer normas que conflitem com as normas gerais estabelecidas em lei ordinária federal.

Da mesma forma, como citado, em não havendo lei ordinária federal, poderá o Estado legislar suplementarmente acerca das normas gerais, esclarecendo-se que, todavia, uma vez editada a norma federal, suspende-se a eficácia da norma estadual naquilo que lhe for contrário.

O inciso II do artigo 30 da Constituição Federal, por sua vez, atribui ao Município a competência para legislar de modo suplementar, e no que couber, à legislação federal e estadual, in verbis:

"Art. 30 Compete aos Municípios: (...)
II - suplementar a legislação federal e estadual no que couber" (destacamos). (grifamos).

Ressalte-se que a Competência Legislativa Suplementar do Município significa dizer que, a este, cabe legislar suplementarmente as legislações federais e estaduais, no que diz respeito à formulação de normas que desdobrem o conteúdo e princípios das normas gerais, não podendo, da mesma forma, legislação municipal contrariar as disposições contidas nas normas estaduais e federais.

Do exposto, conclui-se que a Constituição Federal não atribuiu, expressamente a uma única esfera federativa, a Competência Legislativa para legislar sobre poluição sonora. A União Federal, Estados e Municípios podem legislar sobre a matéria ora versada, devendo sempre a legislação municipal ater-se aos ditames da legislação estadual e federal e a legislação estadual coadunar-se com as normas gerais estabelecidas pela União Federal.

3.1. Competência Material em face da Proteção ao Meio Ambiente

No que tange à Competência Material, tem-se que o artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal atribuiu Competência Comum para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverem, conjuntamente, a execução de atividades relacionadas à proteção do meio ambiente e ao combate à poluição em qualquer de suas formas:

"Artigo 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;"(grifamos)

E, em seu parágrafo único, referido artigo determina:

"Parágrafo Único. Lei Complementar fixará normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional".

Continua

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