Poluição sonora na malha viária - Um problema da legislação ambiental

Por Simone Paschoal Nogueira

CONTINUAÇÃO

Neste contexto, a competência estabelecida neste artigo é material e dispõe que União, Estados, Distrito Federal e Municípios devem, cooperadamente, empreender os esforços necessários à proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, inclusive a poluição sonora.

4. Normas de poluição sonora no Brasil

Conforme demonstrado, está claro que, nos termos da Constituição Federal, para edição de normas acerca de limites para poluição sonora, cabe à União Federal estabelecer as diretrizes gerais e aos Estados, suplementá-las. Aos Municípios, por sua vez, foi atribuída competência para legislar sobre o assunto, quando estiver configurado interesse local.

Anteriormente à década de 90, a poluição sonora era tratada somente no bojo das Contravenções Penais, disciplinadas pelo Decreto-lei nº 3.688/41, como "perturbação do trabalho ou sossego alheios".

Posteriormente, o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA editou Resoluções com o objetivo de regulamentar o tema.

No entanto, os diplomas legais existentes na esfera federal tratam de medidas de controle da poluição sonora da fonte móvel, ou seja, direcionadas a veículos automotores, exigindo adoção de medidas de diminuição do ruído emitido pelo veículo.

A Resolução CONAMA 001, de 8 de março de 1990, determina que a emissão de ruído por veículos automotores deve estar de acordo com as normas do Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN e as medições devem obedecer os critérios da norma NBR 10.151, da ABNT.

A Resolução CONAMA 001, de 11 de fevereiro de 1993, foi editada para "estabelecer, para os veículos automotores nacionais e importados, exceto motocicleta, motonetas, ciclomotores, bicicletas com motos auxiliar e veículos assemelhados, limites máximos de ruído com o veículo em aceleração e na condição parado".

Além de estabelecer os limites de ruídos para as frotas de veículos por tempo de existência, a norma mencionada no parágrafo acima estabelece procedimentos para que os automóveis novos sejam fabricados já contendo novos dispositivos de proteção contra a poluição sonora.

A Resolução CONAMA 252, de 1º de fevereiro de 1999, criou limites máximos de ruídos em veículos rodoviários automotores, para fins de inspeção obrigatória e fiscalização dos veículos em uso.

A Resolução CONAMA nº 256, de 30 de junho de 1999, em seu artigo 1º, parágrafo único, estabelece que os órgãos estaduais e municipais de meio ambiente serão conjuntamente responsáveis pela implementação dos serviços de Inspeção Veicular de Emissão de Gases Poluentes e Ruídos, a saber:

"Art. 1º. A aprovação na inspeção de emissões de poluentes e ruídos prevista no art. 104 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro - CTB, é exigência para o licenciamento de veículos abrangidos pelo Plano de Controle da Poluição por Veículos em Uso - PCPV, nos termos do art. 131 § 3º, do CTB.
Parágrafo único - Nos termos desta Resolução, caberá aos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente a responsabilidade pela implementação das providências necessárias à consecução das inspeções de que trata o caput deste artigo." (destacamos)

No artigo 2º, a Resolução CONAMA nº 256/99 estabelece prazos para a implementação dos serviços pelos órgãos estaduais e municipais, e determina que, em caso de não cumprimento, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executivo federal de meio ambiente, assumirá a tarefa de desenvolver a execução dos referidos serviços.

Ainda, o artigo 5º, da referida Resolução CONAMA, determina que caberá ao Estado, em articulação com seus Municípios, instituir e implantar o Programa de I/M (Inspeção e Manutenção dos Veículos em Uso), bem como elaborar os PCPV - (Planos de Controle de Poluição por Veículos em Uso). Em seu parágrafo 3º, o artigo 5º da Resolução CONAMA nº 256/99 prevê que os Municípios com frota total, igual ou superior a três milhões de veículos poderão implantar programas próprios, mediante convênio específico com o Estado.

Tais atribuições de competência estabelecidas pela norma acima descrita estão de acordo com as disposições de competência relativas ao meio ambiente dispostas na Constituição Federal na medida em que, como já visto, todos os entes da Federação têm competência para a execução dos serviços relacionados à proteção do meio ambiente e combate à poluição.

Na esfera do Estado de São Paulo, a Secretaria do Meio Ambiente editou a Resolução SMA 31, de 28 de dezembro de 2.000, que aprova o Plano de Controle da Poluição por Veículos em Uso - PCPV, instituído para o controle de poluição atmosférica e sonora emitida pelos veículos no Estado.

Vale abordar, outrossim, para a adequada apreciação do tema, o Decreto Estadual nº 8.468, de 8 de setembro de 1976, que regulamenta o sistema de prevenção e controle da poluição do meio ambiente no Estado de São Paulo e em seu artigo 4º, define as fontes de poluição, a saber:

"Art. 4º São consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades, instalações, empreendimentos, processos, dispositivos, móveis ou imóveis, ou meios de transporte que, direta ou indiretamente, causem ou possa causar poluição ao meio ambiente."

O artigo 57 de referido Decreto elenca, taxativamente, as fontes de poluição, sujeitas a licenciamento ambiental, in verbis:

"CAPÍTULO I
Das Fontes de Poluição

Art. 57 - Para efeito de obtenção das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação, consideram-se fontes de poluição:
I - atividades de extração e tratamento de minerais, excetuando-se as caixas de empréstimo;
II - atividades industriais e de serviços, elencadas no anexo 5;
III - operação de jateamento de superfícies metálicas ou não metálicas, excluídos os serviços de jateamento de prédios ou similares;
IV - sistemas de saneamento, a saber:
a) sistemas autônomos públicos ou privados de armazenamento, transferência, reciclagem, tratamento e disposição final de resíduos sólidos;
b) sistemas autônomos públicos ou privados de armazenamento, afastamento, tratamento, disposição final e reuso de efluentes líquidos, exceto implantados em residências unifamiliares;
c) sistemas coletivos de esgotos sanitários:
    1. elevatórias;
    2. estações de tratamento;
    3. emissários submarinos e subfluviais;
    4. disposição final;
d) estações de tratamento de água.

V - usinas de concreto e concreto asfáltico, inclusive instaladas transitoriamente, para efeito de construção civil, pavimentação e construção de estradas e de obras de arte;
VI - hotéis e similares que queimem combustível sólido ou líquido;
VII - atividades que utilizem incinerador ou outro dispositivo para queima de lixo e materiais, ou resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, inclusive os crematórios;
VIII - serviços de coleta, armazenamento, transporte e disposição final de lodos ou materiais retidos em unidades de tratamento de água, esgotos ou de resíduos industriais;
IX - hospitais, inclusive veterinários, sanatórios, maternidades e instituições de pesquisas de doenças;
X - todo e qualquer loteamento ou desmembramento de imóveis, condomínios horizontais ou verticais e conjuntos habitacionais, independentemente do fim a que se destinam;
XI - cemitérios horizontais ou verticais;
XII - comércio varejista de combustíveis automotivos, incluindo postos revendedores, postos de abastecimento, transportadores revendedores retalhistas e postos flutuantes;
XIII - depósito ou comércio atacadista de produtos químicos ou de produtos inflamáveis;
XIV - termoelétricas."

Deste modo, verifica-se que a legislação aplicável ao tema no Estado de São Paulo, ao estabelecer quais as fontes de poluição passíveis de exigências em licenciamento, não contempla a atividade de operação rodoviária entre elas.

As normas em âmbito municipal, por sua vez, prevêem o controle da poluição sonora em fontes fixas e ambientes confinados, especialmente em estabelecimentos de lazer e indústrias, e de fontes móveis, veículos automotores, não tratando, em nenhuma norma, de limites de ruídos em rodovias, especificamente.

Com a análise realizada acima, podemos concluir que as normas existentes no Brasil sobre a matéria não tratam, portanto, de limites de ruídos em rodovias, ou de fonte de poluição sonora que se pudesse utilizar analogicamente.

Assim, não há norma aplicável para limites de poluição sonora em rodovias, razão pela qual não há possibilidade jurídica de serem exigidas medidas de mitigação pelos órgãos ambientais.

É de grande valia, neste momento, o seguinte questionamento: nos moldes da regulamentação existente no Brasil, qual o sujeito passivo da obrigação de controlar ou mitigar a poluição sonora existente nas rodovias? A empresa responsável pela sua construção e operação? As empresas fabricantes dos automóveis? Ou o órgão responsável pela fiscalização dos veículos?

Cabe acrescentar que o artigo 6º da Resolução CONAMA 252/99 atribui aos órgãos de meio ambiente a responsabilidade pela fiscalização dos níveis de emissão de ruído dos veículos rodoviários em uso, a saber:

"Art. 6º. É de responsabilidade dos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente e órgãos a ele conveniados, especialmente os de trânsito, a inspeção e a fiscalização em campo dos níveis de emissão de ruído dos veículos em uso, sem prejuízo de suas respectivas competências, atendidas as demais exigências estabelecidas pelo CONAMA relativas aos Programas de Inspeção e Fiscalização (...)" (grifo nosso).

Deste modo, não há viabilidade jurídica na transferência, para os Empreendimentos Rodoviários (administrados em muitos casos, mediante concessão de serviço público), da responsabilidade pela mitigação dos efeitos prejudiciais causados pela poluição sonora veicular, atribuída, por lei, aos órgãos ambientais e aos fabricantes dos veículos.

Assim, não podem os operadores de rodovias, sejam públicos ou privados, sofrer as conseqüências da inexecução das obrigações de fiscalização por parte do órgão ambiental do próprio Estado, e serem compelidos a arcar com toda a responsabilidade e custo da solução deste problema.

E principalmente, não se podem exigir providências para regularização ambiental de problemas de poluição sonora em rodovias, sem que para isso haja fundamento legal ou jurídico para a questão.

A Rodovia não é um ambiente confinado, onde se possa auferir a quantidade de poluição sonora. É uma via de transporte, com finalidade pública, que não gera poluição, de qualquer espécie. Não há como atribuir causa a seus operadores, uma vez que é claro que o problema advém dos automóveis que lá circulam.

Deste modo, há que haver limites legais à discricionariedade dos órgãos ambientais, para que a ordem de proteção ambiental não inviabilize, por utopia, o necessário desenvolvimento do país e seja coerente com os parâmetros de necessidade de serem cessados ou sanados efetivos prejuízos ao meio ambiente.

Sobre o tema, vale trazer o entendimento da doutrina:

"Há todavia, que evitar a fácil dramatização do problema, que leva a atitudes radicais e a posicionamentos por vezes utópicos - como diz Lovelock (James E. Lovelock, Caia - um novo olhar sobre a vida na Terra, Edições 70, Lisboa (edição inglesa: 1979:1987), ...O risco de alterações ambientais provocadas pelo homem existe - não há que negá-lo - mas é indispensável um grande rigor na análise das questões, pois nem sempre é fácil destrinçar o que é, de facto, devido à acção do homem, do que provem de causas . Por outro lado, mesmo no primeiro caso, as soluções nem sempre são óbvias ou fáceis, sobretudo quando têm implicações profundas de carácter social e económico, podendo mesmo entrar em conflito com direitos elementares de outros, por exemplo em caso de , para utilizar um conceito e a linguagem do Direito.
O nosso propósito, no presente texto, é assim tentar mostrar, de forma simples, talvez simplista, que as questões ambientais não podem pôr-se todas no mesmo pé. Há problemas evidentes, embora não ponham em risco a permanência de nossa espécie. Há, em contrapartida, problemas à escala mundial, que eventualmente poderão implicar riscos generalizados e, todavia, não recolhem o consenso de muitos cientistas pouco propensos a aceitar conclusões e decisões drásticas com base em análises e resultados a seu ver não totalmente conclusivos."
(J. J. R. Fraústo da Silva, A Poluição Ambiental - Questões de Ciência e Questões de Direito. In Direito do Ambiente, Instituto Nacional de Administração, 1994 - grifo nosso).

Sobre os limites legais para identificar uma fonte de poluição sonora, é entendimento do ilustre Prof. Daniel Roberto Fink, in verbis:

"Na doutrina, já se ponderou que a hipótese de poluição sonora exige uma certa ponderação. É que, tendo em vista se o som dotado de certa intensidade, somente se configura a poluição sonora quando o som for capaz de ocasionar prejuízos indicados na legislação."(Daniel Roberto Fink, "A poluição sonora e o Ministério Público", Revista de Direito Ambiental, 1999, p.64. - grifamos)

No mesmo sentido, dando ênfase para o enquadramento de dano ambiental ou mero aborrecimento para a sociedade, é o parecer do jurista Fábio Siebeneichler de Andrade sobre poluição sonora, com trechos a seguir transcritos:

"Cuida-se de situação que, para dizer com a jurisprudência dominante, permanece no patamar de um mero aborrecimento. Não está configurada a situação de constrangimento, de anormalidade, exigida pelas decisões paradigmas. Em outras palavras, não se trata de situação apta a violar interesses extrapatrimoniais, tópicos do direito da personalidade e, muito menos, esfera da dignidade humana.
Saliente-se que esta orientação encontra amparo na doutrina! É recorrente a afirmação de que nem toda a hipótese de degradação ambiental pode ser reputada como dano extrapatrimonial ambiental. Este é o dano significativo, anormal, grave, que ultrapassa o limite da tolerabilidade, o que exigirá um exame do caso concreto.
Contudo, para que isto ocorresse, deveria estar plenamente demonstrado o dano a este mesmo bem-estar. Isto, porém não ocorre! Mais uma vez é preciso ter presente que a questão sob exame atinge habitantes de uma metrópole, capital de uma dos mais ricos estados da federação. É no mínimo, poço crível que seu bem-estar seja abalado pelo fato de caminhões percorrerem o perímetro urbano....
Trata-se, em essência, de saber se a conduta da empresa contribui para o resultado reputado como lesivo pelo autor. Na esfera do nexo de causalidade, é preciso ter presente que o autor deveria provar prima facie, a existência de uma relação direta de causa e efeito entre a conduta da empresa e o resultado alegado. Esta é a concepção de nexo de causalidade mais rigorosa. Contudo, tal prova não resulta dos autos ou da documentação trazida a analise. Não há elemento que indique ser a atividade da empresa responsável direta, causa, portanto, de uma interferência na qualidade de vida da população."

Ora, a exigência de medidas mitigadoras pelos órgãos ambientais não pode levar em conta alternativa zero, como se não houvesse construção e operação da estrada, sob a interpretação de que ela não deveria existir, por causar aborrecimentos aos moradores da região.

Deve haver equilíbrio do desenvolvimento com a preservação ecológica e isso deve ser praticado durante o processo de licenciamento ambiental, momento em que o órgão e o empreendedor devem levar em conta a melhor forma de implantar o empreendimento, necessário ao interesse público, com condições ambientalmente sustentáveis.

5. Ofensa ao Princípio Constitucional da Legalidade

A atividade da Administração Pública no Brasil está sujeita a princípios estabelecidos pela Constituição Federal de 1.988, in verbis:

"Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)"

Com efeito, o princípio constitucional da legalidade implica no Poder Público somente poder agir no estrito cumprimento do que emana a lei.

Assim, observa-se que Administração Pública tem limites, não estando livre para fazer ou deixar de fazer algo de acordo com a vontade dos governantes, mas que deverá obedecer a lei em toda sua atuação. Deste modo, se o órgão ambiental exige dos empreendedores rodoviários medidas mitigadoras para o problema de poluição sonora, sem embasamento legal expresso para tanto, está infringindo o princípio da legalidade ao qual a Administração Pública está atrelada.

Continua

| Anterior | Próximo | Topo |