Uma
lei que mudou o Brasil
Pode parecer exagero, mas não é. Pelo menos é o
que se conclui dos depoimentos de alguns especialistas na área ambiental,
que viveram intensamente a gestão dos assuntos de meio ambiente nas
últimas décadas. A Lei 6938, de 1981, que instituiu a Política Nacional
do Meio Ambiente, completou 20 anos e, além de ser responsável pela
inclusão da componente ambiental na gestão das políticas públicas,
foi indutora de todo um capítulo na Constituição Federal de 1988.
“Ambiente Legal” não poderia deixar passar a oportunidade
e foi buscar nas fontes históricas a explicação do porquê esta foi
“uma lei que pegou” e foi “a lei que transformou o Brasil” nas últimas
décadas.
Paulo
Nogueira Neto, principal mentor da Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente. Primeiro Secretário Nacional de Meio Ambiente, o biólogo
e bacharel em direito, diz com simplicidade e muita humildade que,
nunca tinha parado para pensar dessa forma na lei da qual foi o maior
entusiasta. Outros mais aparecem nas páginas do nosso boletim, não
só para reverenciar a Lei vintenária e seu criador, como para apontar
aspectos que precisam ser melhorados, para que o Brasil continue fazendo
justiça à condição de país com uma das melhores legislações ambientais
em todo o mundo. São personalidades das fileiras ambientalistas como
Werner Zulauf, Carlos Celso do Amaral e Silva, Antônio Inajê de Assis
de Oliveira e João Leonardo Melle, coronel da Polícia Militar do Estado
de São Paulo, responsável pela ação de fiscalização da Polícia Florestal
durante 14 anos.
Paulo Nogueira
Neto,
biólogo,
professor na Universidade de São Paulo,
ambientalista, primeiro titular da Secretaria Nacional do Meio Ambiente.
Ele confessa que nunca parou para pensar
na chamada “dimensão” da importância da Lei que criou. Embora reconheça
que ela foi uma “lei fundamental”, pois aperfeiçoou o tratamento dos
assuntos de meio ambiente, uma vez que as legislações anteriores eram
esparsas e não havia o poder de polícia para coibir os crimes ambientais,
ele “achava que as coisas corriam naturalmente”. Lembra que, no início,
quando surgiram os Estudos de Impacto
de Meio Ambiente, os empresários achavam que seria o fim do mundo.
Hoje isso é uma rotina em qualquer empreendimento.
Paulo
Nogueira não concorda com aqueles que afirmam que o Brasil possui
uma das melhores legislações ambientais, mas que não é aplicada. Ele
acha que ela está sendo bem aplicada sim. Otimista por excelência,
procura olhar para o passado e diagnosticar como as coisas eram há
30 anos, para concluir que “evoluímos muito”. No particular da recente
Lei dos Crimes Ambientais (de 1998) ele pondera que “todas as leis
penais sempre tiveram problemas de aplicação”, mas isso tende a mudar.
O
ambientalista destaca a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente,
“um verdadeiro parlamento ambiental”, como outro fator de relevância
contido no bojo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Ele
festeja o fato de as Resoluções deste Conselho possuírem o peso de
lei. E, embora estas sempre tenham contra a argumentação de que são
inconstitucionais, como democrata que é, diz que o Poder Judiciário
existe exatamente para dirimir as dúvidas. “Para isso existe o Supremo
Tribunal Federal. A disputa é normal e saudável.”
A
descentralização preconizada pela lei e implementada com a criação
de instituições ambientais nos Estados deve ser aprofundada. Paulo
Nogueira acha que os municípios devem cada vez mais assumir seus papéis
na gestão ambiental. A Constituição Federal de 88 descentralizou de
fato o poder. O que é preciso deixar claro, porém, é que hoje são
poucos os municípios que têm condições técnicas suficientes para gerir
todas as questões ambientais. E isso demanda tempo e dinheiro para
conseguir. Ou seja, não basta que o assunto seja eminentemente municipal
para que o problema seja tratado pelo município. Existe o problema
da capacidade técnica de lidar com a sua resolução. Ele indaga: “Quantos
municípios brasileiros têm hoje condições de resolver tecnicamente,
por exemplo, os problemas advindos da poluição produzida pelos postos
de gasolina?” Ele acha que o que deve haver é a colaboração entre
as entidades das diversas esferas de governo e não a “guerra política”
que se tem estabelecido, essa, sim, um grande entrave para resolver
os problemas ambientais.
Feliz
com as conquistas nas duas últimas décadas de vigência da Lei que
instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, Paulo Nogueira lamenta
que em um Estado tão importante como o Rio de Janeiro tenha ocorrido
um retrocesso no sistema estadual do meio ambiente. Ele diz que o
governador Leonel Brizola “feriu de morte a Feema”, que só não desapareceu
graças ao idealismo de seus técnicos. “Nos últimos três anos está
se recuperando”.
Antônio
Inajê de Assis Oliveira,
advogado,
foi assessor do professor Paulo Nogueira Neto, contribuindo especialmente
na elaboração do texto legal que regulamentou a Lei 6938. Atua no
CEBDS – Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável
e é presidente da ABAA – Associação Brasileira dos Advogados Ambientalistas.
Para
ele a Lei 6938 é “extraordinariamente boa”. E explica: “Enquanto o
Delfim Neto e o Regime Militar centralizavam as coisas no País, a
Lei veio com uma mensagem de descentralização. A lei é sábia. Entregou
para os Estados a gestão ambiental. Há 20 anos os municípios não davam
importância para o meio ambiente. Mas é no município que ocorrem as
coisas e é lá também que a população exerce uma influência mais direta
sobre o poder.”
Antônio
Inajê lembra, porém, que existem aspectos que necessitam ser corrigidos.
Ele destaca, por exemplo, que o Decreto 9974/ 1990, que regulamentou
a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, está totalmente ultrapassado.
E exemplifica: segundo esse decreto, quem licencia usinas atômicas
no Brasil é a CNEN – Comissão Nacional de Energia Nuclear e o Ministério
de Ciência e Tecnologia. Com a Lei dos Crimes Ambientais isso tudo
mudou, ou seja, o SISNAMA está defasado.
Ao
reverenciar a Lei que, na sua visão, proporcionou mudanças profundas
na sociedade brasileira, Antônio Inajê diz, porém, que obras como
a do Cristo Redentor ou do Bondinho do Pão de Açúcar teriam dificuldades
de serem aprovadas pelos preceitos ambientais vigentes. E, se assim
fosse, o mundo certamente estaria privado destes dois belos cartões
postais que veiculam internacionalmente a imagem da “Cidade Maravilhosa”.
Porém, é verdade, também, que hoje temos áreas protegidas e que, não
fosse a lei, certamente estariam destruídas. “Lei cujo mérito deve
ser dado à atuação impar do doutor Paulo Nogueira Neto”, diz o advogado
e amigo.
O
advogado, porém, não deixa de aproveitar a oportunidade para dizer
que muitas coisas têm sido feitas ao longo desses anos que, segundo
seu ponto de vista, não são corretas e precisam ser corrigidas. Ele
dá o exemplo da Resolução 237/97 do Conama, aquela que dá poderes
aos municípios para o licenciamento ambiental, para dizer que se trata
de “uma besteira inconstitucional”. Na sua visão, a Constituição de
67 já dava poderes aos municípios para legislar sobre o uso do solo,
sendo assim, desnecessário que o Conama conferisse aos municípios
poderes para o licenciamento ambiental. Ao seu ver “o artigo 30 da
Constituição de 88 está sendo utilizado de maneira oblíqua para atender
a interesses municipais de licenciamento ambiental para determinados
empreendimentos”.
Werner E.
Zulauf,
engenheiro e consultor ambiental.
Ocupou diversos cargos nas administrações públicas da União, Estados
(São Paulo e Santa Catarina) e no Município de São Paulo, onde destacou-se
como o responsável pela criação da Secretaria Municipal do Verde e
Meio Ambiente.
Ele
não se cansa de mencionar que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
é um “mérito pessoal do professor Paulo Nogueira Neto, o decano da
questão ambiental no Brasil”. Ele destaca o “trabalho messiânico do
doutor Paulo”, que, viajando pelo Brasil, lutava para criar órgãos
ambientais em todos os Estados brasileiros, como etapa importante
para o fomento da cultura ambiental entre nós. É lógico que ainda
hoje existem Estados em que as instituições ambientais não funcionam
bem, mas isso é outro problema.
Zulauf,
um municipalista convicto, diz que a Lei 6938 já trazia em seu bojo
a mensagem da descentralização completa da gestão ambiental, pois
postulava que o Sistema Nacional do Meio Ambiente deveria ser composto
por um órgão central no âmbito Federal, órgãos seccionais dos Estados
e locais (nos Municípios). Infelizmente, a ação, naquela época, estacionou
nos Estados, o que já não foi pouco. Mais tarde surgiria a Anamma
– Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, uma ONG voltada
para o fomento da cultura ambiental nos municípios, que deu alento
à criação de sistemas municipais de meio ambiente.
Werner
Zulauf não tem dúvidas também de que a Lei 6938 teve influência decisiva
na elaboração do notável Capítulo do Meio Ambiente da Constituição
de 1988. Ele lembra outro episódio importante. Pouco antes da edição
da Constituição, o então presidente da República, José Sarney, editou
um “pacote verde” que fundia diversos órgãos setoriais e criava o
IBAMA. Assim, o Sisnama tinha a sua cabeça no governo federal, os
braços eram as agências estaduais e os municípios seriam o complemento
dessa estrutura
descentralizada. Porém, era natural e inevitável que houvesse conflitos
entre os órgãos criados e os anteriores, bem como entre as diversas
esferas de governo. “Não é fácil mudar a mentalidade e fazer instituições
e corpos técnicos inteiros ceder pedaços do poder que detinham”, diz,
lembrando os desafios que teve que enfrentar já na década de 90, quando
esteve à frente da Secretaria do Verde e Meio Ambiente do Município
de São Paulo. “Abrir a caixa preta do controle ambiental de instituições
tradicionais como a CETESB não é uma tarefa simples”, diz.
A
criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA também é considerado
outro aspecto relevante da Lei 6938. Trata-se de um Conselho multisetorial,
intergovernamental e multirepresentativo, com condições de agir de
forma consultiva e principalmente deliberativa. Zulauf acha importantíssimo
que as Resoluções do Conama tenham força de Lei. “É uma forma inovadora,
ágil de se legislar, uma vez que as resoluções entram em vigor muito
mais rapidamente que os projetos de lei que tramitam pelo Poder Legislativo.
Quando há algo para ser corrigido o processo também é bastante dinâmico
e rápido.
Satisfeito
com o que chama de processo de aperfeiçoamento do Conama, Zulauf informa
que, em breve, os municípios brasileiros estarão melhor representados
no Conselho. Atualmente, apenas um representante fala em nome de mais
de 5.500 municípios. É o representante da Anamma. Serão oito representantes,
melhorando a performance das menores unidades da federação, que possuem
grandes diversidades regionais, vocacionais, extensões territoriais,
populações e aspectos sociais, econômicos e ambientais que precisam
ser melhor representados neste fórum privilegiado.
Carlos Celso
de Amaral e Silva,
professor
titular e chefe do Departamento de Saúde Ambiental da Faculdade de
Saúde Pública da Universidade de São Paulo.
Na
linha das reminiscências, Carlos Celso vai um pouco mais longe na
história para referenciar o surgimento da Lei 6938. Entre 1979 e 80
diz que estava envolvido com o desenvolvimento do conhecido “Macrozoneamento
do Vale do Paraíba”, trabalho que envolvia técnicos e instituições
governamentais, universidades e empresas dos Estados de São Paulo,
Rio de Janeiro e Minas Gerais. “Pela primeira vez na história do País
a variável ambiental ganhava estatus de prioridade em detrimento de
outras variáveis. Não tenho receio de afirmar que a base técnica ambiental
desse trabalho influenciou decisivamente na
elaboração da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente”, diz Carlos
Celso, informando que na época esse corpo técnico mantinha estreito
contato com o doutor Paulo Nogueira Neto.
Como
outra conseqüência positiva, surgiram também os instrumentos de implementação
dessa política: a Avaliação de Impactos Ambientais; o Licenciamento
Ambiental e o Zoneamento Ambiental. Em 1986, a Resolução n.º 1 do
CONAMA promoveu a regulamentação da Avaliação de Impactos Ambientais,
dando origem então aos
EIA - Estudos de Impactos Ambientais e aos RIMAs - Relatórios de Impacto
de Meio Ambiente, instrumentos necessários para o licenciamento ambiental
de atividades com potencial de risco para o meio ambiente.
Carlos
Celso abre um parênteses para ponderar que este, porém, também é um
dos gargalos da legislação ambiental brasileira. Ele explica: “Os
EIA/Rima bem feitos são caros, pois devem empregar mão de obra especializada
e demandam tempo para serem elaborados. Ocorre que os órgãos ambientais
não estão aparelhados com gente especializada e nem em quantidade
de funcionários para rapidamente promover a análise dos estudos. Isso
muitas vezes emperra o andamento dos empreendimentos e não é raro
que investidores procurem outras localidades para implantar seus empreendimentos
por causa da morosidade de determinadas agências ambientais”. Ele
lembra uma experiência que considera positiva em São Paulo, na gestão
do secretário Werner Zulauf, que terceirizou a análise dos EIA/Rimas
e, ao que parece, não perdeu em qualidade e ganhou em agilidade na
conclusão dos trabalhos.
Carlos
Celso destaca, na sua análise histórica, outro aspecto que merece
reflexão. Recentemente um novo e poderoso ator tem assumido papel
importante na gestão ambiental do Brasil: o Ministério Público. O
professor explica que “no vácuo da falta de competência técnica dos
órgãos ambientais e da demanda radical das ONGs, o Ministério Público
e seus jovens promotores têm assumido papéis que infelizmente estão
trazendo graves problemas para o judiciário. Isso se deve ao fato
dos jovens promotores não dialogarem com os técnicos e promoverem
interpretações errôneas de elementos técnicos. Há, aí, um verdadeiro
ruído de comunicação nesse processo que tem paralisado inúmeros projetos
com prejuízos para todas as partes”.
Enfim,
Carlos Celso pondera também que, embora nossa legislação ambiental
seja considerada como uma das mais avançadas do mundo, ela ainda padece
de problemas que precisam ser corrigidos. Com o advento da Constituição
de 88, os municípios ganharam a condição de importantes atores do
processo de gestão ambiental. Contudo, se o problema da qualidade
e quantidade da mão de obra já é crítico nas agências ambientais dos
Estados, inclusive naquelas que no passado foram fontes de referência
internacional, imagine como não é o problema com os novos órgãos ambientais
nos municípios, cuja base técnica é infinitamente mais pobre.
João Leonardo
Melle,
Coronel da Polícia Militar do Estado de São Paulo. Atualmente coordena
o Policiamento Ostensivo na Região Oeste da Cidade de São Paulo. Durante
14 anos, como Tenente e Capitão, atuou no policiamento florestal nas
regiões do Litoral Sul Paulista e no Vale do Ribeira e como Major
chefiou a seção de Operações da Polícia Florestal no Estado de São
Paulo.
Embora
não esteja à frente das ações de fiscalização ambiental no momento,
o Coronel Melle fala com desenvoltura e prazer sobre o assunto. E,
como os demais entrevistados, não deixa de desta-car a importância
da Lei 6938 para a gestão ambiental no Brasil. Ele é enfático: “Se
não tivéssemos essa legislação teríamos uma degradação sem precedentes
em nosso País.”
O
Coronel da PM destaca que ela é um “marco histórico por se constituir
em uma lei eminentemente protecionista”. Ele explica que, até o seu
surgimento, as leis existentes regulavam muito mais a exploração dos
recursos naturais, em detrimento de sua proteção. Era assim com o
Código de Caça, que estabelecia as regras para caça, ao invés de proibi-la,
era assim com o Código de Pesca e com o Código Florestal, que tinham
suas atenções voltadas para regular a exploração.
Mas,
com a Lei 6938 e suas primeiras regulamentações, começou a haver uma
inversão no quadro de destruição, impedindo que infratores fugissem
pela letra duvidosa das leis anteriores. “Autorizações de caça, desmatamento
de áreas de Mata Atlântica, tudo isso passou a ser regido pela lei
de proteção ambiental, que funcionou para a fiscalização como uma
bandeira, que pudemos empunhar como resposta aos mecanismos de degradação
existentes nas leis anteriores.”
O
Coronel João Leonardo Melle reconhece, no entanto, que, com o advento
de todas as legislações ambientais a partir da 6938, ocorreu uma paralisação
muito grande nas atividades econômicas. Houve uma certa “exacerbação”
ou uma espécie de “revanche social” contra aqueles que agiam de maneira
imprudente.
No
caso da Lei de Crimes Ambientais, que também considera outro marco
de referência importante para a fiscalização ambiental, ele avalia
ser necessário haver ajustes. Ponderar os excessos, propor penas alternativas
que não impliquem apenas ganhos ambientais, mas principalmente ganhos
sociais, são aspectos importantes que devem ser considerados. E isso
vai se dar com a dinâmica da própria sociedade frente ao poder legislativo.
É desse processo que vão ocorrer as melhorias e ajustes necessários.
Como
agente que atuou na fiscalização durante muitos anos, porém, o Coronel
Melle reconhece que, diante do quadro histórico de então, sem a existência
de medidas de controle, era natural que ocorresse a exacerbação das
ações que em muitos casos trouxe como conseqüência o colapso de empresas
em franca produtividade e, o que é pior, a transgressão da lei por
parte de muitos empreendedores que não viam saídas para suas atividades.
Por outro lado, o Estado também não estava preparado para licenciar
ou para informar porque determinado empreendimento não podia ser licenciado.
Daí surgiam os conflitos, embates judiciais e, é claro, os tradicionais
clandestinos e infratores contumazes que se aproveitavam desses momentos
para agir e criar confusão.
Todos
esses depoimentos refletem a maturidade da Lei que constitui a base
de nosso atual Sistema de Gestão Ambiental, com suas qualidades, defeitos
e crises, e, no entanto, cada vez mais forte e vivo...
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