Licenciamento
ambiental, um nó que precisa ser desatado
Embora
o racionamento de energia, imposto ao povo brasileiro no ano que passou,
tenha sido suspenso devido à boa performance das chuvas que encham
os reservatórios das centrais hidrelétricas, os problemas que afetam
o Programa do Governo Federal para atender a demanda energética
estão longe de ter solução. Entre os inúmeros aspectos que no momento
postergam o desenvolvimento das mais de 40 unidades termelétricas
previstas, está o componente ambiental e os procedimentos de licenciamento.
Nesta reportagem, Ambiente Legal procura dar voz aos inúmeros atores envolvidos com o assunto. É uma
forma de contribuir para o debate e, quem sabe, encontrar saídas para
os problemas. As opiniões divergentes, muitas vezes irreconciliáveis,
espelham, para o caso das termelétricas, cenários já vividos, em outros
momentos da história recente do País, por outros segmentos produtivos.
Sinal de que algo precisa ser feito para dar maior eficácia aos processos
de licenciamento ambiental.
Divergências
Embora
os matizes das divergências técnico-jurídicas e as convicções ideológicas
sejam consideráveis, restam poucos pontos que podem ser considerados
centrais na questão do licenciamento ambiental. Pode-se dizer que,
na essência, eles estão na questão da competência legal para licenciar
e na “liturgia do licenciamento”, considerada por muitos burocrática,
demorada e ineficaz, em especial no mais importante Estado da federação,
São Paulo.
Antonio Fernando Pinheiro Pedro,
cujo escritório advoga projetos de energia no interior do Estado de
São Paulo, acredita que as coisas melhorem com a nomeação do professor José Goldemberg para o cargo de Secretário do Meio Ambiente
do Estado. “Não é de hoje que o licenciamento ambiental provoca polêmica.
Embora o licenciamento prévio seja essencial para salvaguardar o interesse
público e a dinâmica do equilíbrio ecológico, a burocratização das
autorizações ambientais tem-se constituído em verdadeiro obstáculo
à viabilização de projetos de interesse econômico para o País. Com
a postura do novo secretário vemos uma luz no fim do túnel, vez que
existe a promessa de agilizar esses procedimentos.”, diz Pinheiro
Pedro.
O advogado assevera, porém, que o Governo
Federal deverá projetar o programa de instalação das unidades de geração
de energia levando em conta vetores territoriais e de disponibilidade
dos recursos ambientais, orientando, dessa forma, os empreendedores
autorizados, de modo a não deixá-los em atrito direto com a comunidade
afetada e à mercê dos órgãos ambientais, orientados a não relevar
aspectos técnicos e regulatórios em prol do plano de energia.
Sérgio Paschoal, que até recentemente
estava à frente do Departamento de Análises de Impactos Ambientais
(DAIA), da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, diz
que projetos como os termelétricos são extremamente complexos e demorados
em sua análise. “Atribuir aos órgãos ambientais responsabilidade pela
inviabilização do projeto energético é procurar bodes expiatórios
para problemas que são da alçada das autoridades do setor energético
do País. Houve demora para tomar medidas destinadas a enfrentar a
crise energética que era anunciada.” Ao destacar que não é possível
abrir mão do rigor técnico ambiental, Paschoal diz que “não é com
o açodamento da consciência técnica que se consegue a aprovação de
uma termelétrica”.
O ambientalista e conselheiro do Consema
– Conselho Estadual de Meio Ambiente, Carlos Bocuhy, que faz
acompanhamento sistemático de todos os processos de termelétricas
no Estado de São Paulo, se insurge com o que denomina “aprovação de
afogadilho” de unidades do porte das previstas. Vai além e diz: “O
grande problema das termelétricas é que a localização da maioria foi
proposta para regiões já saturadas ambientalmente. Uma unidade queimando
6 milhões de metros cúbicos de gás vai gerar centenas de toneladas
de poluentes e isso é inconcebível. É preciso, mesmo, um cuidado excepcional
nos processos de análise de cada projeto”.
Agilizar
processos
Há
opiniões abalizadas que também discordam dos demorados procedimentos
de análise e concessão do licenciamento ambiental. O advogado Édis
Milaré, que foi o primeiro Curador do Meio Ambiente do Estado
de São Paulo, ex-Secretário de Estado do Meio Ambiente, lembra que,
quando assumiu a secretaria, havia projetos com quase sete anos em
análise de Eias/Rimas. “Não foi difícil chegar à conclusão de que
era necessário agilizar os procedimentos, limpar os trilhos, deixar
de procrastinar decisões”.
Outra questão central, que permeia as discussões
do licenciamento ambiental, refere-se à competência legal. Pinheiro
Pedro diz que “não importa que ente federado vai licenciar determinado
empreendimento, contanto que a licença expedida salvaguarde o meio
ambiente e produza eficácia jurídica”. Ele destaca o caso de termelétricas
cujos empreendedores submeteram-se antes às prefeituras e agências
ambientais locais, obtendo agilização no licenciamento ambiental,
sem ferir a Constituição ou dispositivos legais. E, para confirmar
o compromisso com o rigor técnico ambiental dos empreendimentos, está
sendo solicitado também o licenciamento estadual. O que se procurou
nesses casos, segundo Pinheiro Pedro, “foi dar eficácia técnica e
jurídica ao processo, queimando etapas da liturgia burocrática do
licenciamento ambiental”.
Romildo de Oliveira Campelo, Diretor
Titular Adjunto do Departamento de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentado da Fiesp, se inspira na obra de Umberto Eco, “Em nome da
Rosa”, para traçar uma comparação com a polêmica dos licenciamentos
ambientais e a resistência dos feudos burocráticos. “Ninguém quer
abrir mão da receita do bolo e os processos de licenciamento não andam”.
Para ele, a rotina de pequenos licenciamentos soma quase 90%, e, portanto,
pode ficar na esfera municipal. Os outros 10% são empreendimentos
como usinas de álcool, indústrias, rodovias, que devem ser analisados
pelo órgão estadual. Uma usina termelétrica, na sua opinião, nada
mais é que um grande fogão aquecendo água para fazer vapor para girar
turbinas e produzir energia. “Não há porque não licenciar nos municípios.
Aliás, o licenciamento ambiental municipal é o grande caminho. É preciso
aplicar a Constituição e dividir as competências nas três frentes
institucionais. Nos tempos atuais não há mais espaço para elucubrações
de licenças teóricas”.
Édis Milaré, que também advoga a agilização
dos procedimentos de licenciamento, tem visão diferente, porém, quanto
à competência legal para licenciar empreendimentos deste porte. Diz
o advogado: “A regra fundamental do Licenciamento, estabelecida pela
Lei 6.938/81, é de que o Estado é o responsável pelo licenciamento
ambiental para empreendimentos cujos impactos alcancem mais de um
município, ou a competência é do IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente, órgão do Governo Federal, para projetos cujos impactos sejam
regionais e envolvam mais de um Estado.”
Para se contrapor aos que citam a Resolução
237/97, do Conama, que regulamentou a competência para o licenciamento
ambiental, Milaré lembra que a mesma é um “ato normativo legislativo
e burocrático, emanado de um colegiado cuja competência não está em
fazer leis, ela não pode suplantar um ato legislativo perfeito, como
é o caso de uma lei”.
Convênios
O
advogado Toshio Mukai, especialista em Direito Administrativo,
Urbanístico e Ambiental, pondera que o licenciamento ambiental em
diversas esferas do poder público é totalmente inconstitucional. Para
ele, uma usina termonuclear, por exemplo, é de competência exclusiva
da União, ou seja, é o IBAMA o responsável pelo licenciamento ambiental
do empreendimento. Advogando também a simplificação e contrário à
sobreposição de licenças ambientais, Toshio Mukai diz que “é
perfeitamente possível saber, tecnicamente, se um empreendimento vai
promover impactos locais ou regionais”. E, para enfrentar essa desconfiança
de que os municípios não possuem capacidade técnica para analisar
estudos e relatórios ambientais, o advogado diz que uma saída inteligente
para o assunto está no estabelecimento de Convênios Técnicos entre
os municípios e os órgãos estaduais de licenciamento ambiental, garantindo
qualidade técnica, agilidade e eficácia no processo de licenciamento.
O ambientalista Carlos Bocuhy não
concorda com a possibilidade de uma termelétrica - nos moldes daquelas
de grande porte que estão sendo propostas para o Estado de São Paulo
- vir a ser licenciada no âmbito dos órgãos ambientais municipais.
Para ele, são empreendimentos cujos impactos na atmosfera e nos recursos
hídricos transcendem os limites territoriais do município. Pinheiro
Pedro não aceita o argumento e diz que, pelo raciocínio, muito
pouco restaria para o município licenciar. “Até as padarias seriam
atraídas para a esfera estadual de licenciamento” destaca o advogado,
ao analisar o assunto sob a ótica dos chamados impactos locais exclusivos.
“O segredo está na aplicação, quando da autorização de empreendimentos
cujos impactos são prevalentemente locais ou de tecnologia conhecida,
de parâmetros harmônicos de controle de emissões, fiscalizáveis por
qualquer esfera da federação. Esse é o espírito da Resolução 237/97
do Conama, em consonância com a Constituição”.
O advogado Édis Milaré não concorda
com essa tese. E, embora seja um fervoroso defensor da competência
dos municípios para cuidar das questões ambientais em seus territórios
e, consequentemente, do licenciamento ambiental municipal para projetos
de impactos exclusivamente locais, considera, por exemplo, que uma
termelétrica é um empreendimento que não poderia ser licenciado no
âmbito municipal. Milaré, porém, destaca um outro aspecto que considera
relevante na Resolução 237. Ela estabelece prazos para que o poder
público conceda o licenciamento ambiental. Dessa forma, “o licenciamento
deixou de ficar sujeito aos humores da burocracia das agências ambientais”.
Planejamento
Para
o engenheiro João Acácio, da DTA Consultoria, empresa responsável
por projetos de Termelétricas no Estado de São Paulo, os “desencontros”
nos procedimentos de licenciamento ambiental precisam ser superados.
“Além da boa técnica e do respeito aos ditames legais, o bom senso
deve ser contemplado. Projetos como esses, com investimentos da ordem
de U$ 953 milhões, financiamento internacional e prazos exíguos para
obtenção do licenciamento para a liberação do dinheiro, não podem
ficar reféns de exigências descabidas. Além do mais, empreendedores
que fazem investimentos deste porte não querem jogar dinheiro fora,
desenvolvendo um projeto ao arrepio das leis”, assevera.
João Acácio explica que sua empresa
atua de forma marcante na fase do planejamento dos empreendimentos,
com uma metodologia que denomina de “engenharia de concepção”, onde
a base deve ser muito bem preparada para não incorrer em erros que
vão dificultar a viabilização do projeto no futuro. Ele lembra que,
num passado não muito distante, todo e qualquer projeto precisava
se mostrar viável técnica e economicamente. Hoje, ele deve também
ser viável ambientalmente. Esse tripé deve ser muito bem articulado
para que o empreendimento tenha sucesso. “Nesse enfoque de trabalho
confiamos que não haverá qualquer problema para conseguir, tecnicamente,
o licenciamento ambiental de termelétricas ou outro empreendimento
de importância estratégica. Eles estariam suficientemente ancorados
nos aspectos técnicos ambientais, tanto para uma análise dos impactos
locais, quanto para os impactos regionais. Ademais, o empreendedor
também estaria oferecendo compensações ambientais que beneficiam socialmente
os municípios e representam ganhos ambientais para a bacia respectiva,
como tratamento dos esgotos urbanos. Ou seja, a água poluída que é
captada para o processo de resfriamento de termelétricas poderia ser
tratada e devolvida ao rio em melhores condições sanitárias”.
Enfim, o assunto, que já causa polêmica
de longa data, parece não estar ainda perto de ter uma solução. Tanto
que o atual Secretário de Estado do Meio Ambiente, o físico José
Goldemberg, empossado em janeiro último, acaba de informar aos
empresários, em encontro na Fiesp, que pretende agilizar o processo
de licenciamento ambiental (ver matéria na página 10 desta edição).
Mais uma vez, uma autoridade vem a público reconhecer que os procedimentos
para concessão de licenças precisa de reformulação e que estará empenhado
para que isso aconteça. A missão não é fácil porque, nas prateleiras
do DAIA, existem 300 projetos em análise. A missão que se impôs o
secretário é reduzir esse estoque para 30 projetos em sua gestão.
Como se pode observar, o nó do licenciamento ambiental existe e deverá
ser desatado.
Pedro Stech, novo titular do DAIA,
em manifestação na reunião do Consema - Conselho Estadual do Meio
Ambiente de São Paulo -, revela que a intenção é dar conta mesmo de
agilizar a concessão de licenças ambientais, sem, porém, ferir as
normas e leis vigentes. No caso das usinas termelétricas já analisadas
no âmbito municipal, explicou o ritual a ser seguido: “os EIAs/Rimas
das unidades serão recepcionados e analisados pelo DAIA, que também
os encaminhará para análise da Câmara Técnica de Energia do Consema”.
A intenção é inserir os empreendimentos numa perspectiva regional
de avaliação e definir as exigências complementares para que eles
tenham condições de ser licenciados pelo governo do Estado”.
Para Pinheiro Pedro, os casos, recém
admitidos pelo Consema paulista, podem ajudar nesse processo de mudança.
Sem abrir mão do rigor técnico, os projetos foram aprovados pelos
órgãos locais e estão sendo submetidos ao órgão estadual, pulando
apenas algumas etapas burocráticas da liturgia do licenciamento. “Quem
sabe estamos começando a quebrar alguns paradigmas cristalizados e
desnecessários. O que está em jogo é o desenvolvimento do País, o
que vale dizer, a qualidade de vida dos brasileiros”, diz.
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