Ano II - Número 8    Fevereiro de 2003
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Capa I Editorial I Cartas I Participação I Decisão judicial I Muda o Licenciamento Como administrar cidades I Qualidade Total I Água: bem natural e finito O reúso da água I Protocolo de Kyoto I Seminário I Energia I Artigo I Expediente

Como administrar “cidades que se juntam”?

As Regiões Metropolitanas Brasileiras, com seus imensos aglomerados humanos, reúnem também todas as mazelas sociais das populações carentes do país. Nesta reportagem e na entrevista que a segue, com o Deputado João Caramez, tratamos dos desafios da gestão metropolitana.

A indagação acima está no centro das discussões que envolvem as chamadas Regiões Metropolitanas brasileiras. Sérgio de Azevedo, cientista político, professor da Universidade Estadual do Norte Fluminense e pesquisador colaborador do Observatório de Políticas Urbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte, em recente trabalho publicado, diz que o formato institucional das regiões metropolitanas é, na verdade, “tema polêmico na literatura nacional e internacional – especialmente nos países que optaram pelo regime federativo -, em virtude da complexa e controversa divisão de poder entre as esferas de governo”. Diz mais: “Ainda que os governos estaduais e os municípios metropolitanos reconheçam formalmente a importância institucional da esfera metropolitana, tendem a ver essa questão como um jogo de ‘soma zero’, onde uma maior ‘governança’ metropolitana implicaria redução de poder para o estado e/ou municípios”.

As regiões metropolitanas brasileiras foram criadas com a promulgação da Lei Complementar Federal n.º 14, de 8 de junho de 1973, inscrevendo, assim, a questão metropolitana na Constituição Federal. Essa lei definiu tais regiões como “um conjunto de municípios contíguos e integrados social e economicamente a uma cidade central, com serviços públicos e infra-estrutura comuns”. Na verdade, a finalidade da criação de regiões metropolitanas foi tentar resolver o agravamento dos problemas urbanos nos grandes centros. Na oportunidade, foram estabelecidas as Regiões Metropolitanas de Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e São Paulo. Um ano depois foi criada a do Rio de Janeiro. Atualmente elas totalizam 26, sendo as mais recentes as da Foz do Itajaí, Carbonífera e de Tubarão, estabelecidas em janeiro de 2002, no Estado de Santa Catarina.

Segundo informações da Emplasa, do governo do Estado de São Paulo, essas regiões concentram um total de 413 municípios, onde vivem pouco mais de 68 milhões de habitantes, distribuídos numa área aproximada de 167 km2.

Mas por que será que o instituto chamado “Região Metropolitana” não tem funcionado?
As explicações são muitas e dependem do viés de análise de seus autores. Estão refletidas na enorme quantidade de estudos acadêmicos, documentos governamentais e publicações das instituições criadas para tratar das políticas metropolitanas.

No Judiciário, a questão das Regiões Metropolitanas foi objeto de amplo debate na Ação Popular promovida por moradores do Município de São Paulo, sob o patrocínio do advogado Antonio Fernando Pinheiro Pedro, e na Ação Civil Pública, promovida pelo Ministério Público Paulista, após representação das associações de bairro afetadas, ajuizadas em face da Municipalidade de São Paulo e seus gestores, contra a instalação de dois megaincineradores na cidade. Os processos foram conduzidos em meio a um profundo debate sobre a natureza, validade jurídica e vigência do instituto da Região Metropolitana de São Paulo, em especial sobre o efeito do deslocamento do chamado interesse local prevalente (Municipal) para a esfera tutelar do órgão estadual de gestão da metrópole. Naqueles autos constaram precisas manifestações de Eros Roberto Grau, Toshio Mukay, Pinheiro Pedro, entre outros (documentação que será futuramente exposta no site do escritório, tão logo termine sua reformulação).

Três fases marcam os últimos trinta anos de implementação das regiões metropolitanas no Brasil: A primeira, a partir dos anos 70, vincada pela centralização político-financeira da União, cabendo aos estados federados responsabilidade formal na implementação das gestões metropolitanas, tudo em detrimento dos municípios. Esse período, que vai de 1973 a 1988, com forte componente autoritário do modelo. Contudo, o modelo apresentava estrutura institucional e disponibilidade de recursos federais, que permitiram implementação de vários projetos metropolitanos de saneamento, transporte coletivo e tráfego urbano.

A segunda fase é marcada pela hegemonia da retórica municipalista, na qual a questão metropolitana era identificada com os desmandos dos governos militares. A autonomia municipal é reconhecida na Constituição Federal de 1988, induzindo resistência explícita à gestão metropolitana, cuja implementação é transferida para os estados federados.

Por fim, a terceira fase, iniciada nos anos 90, com a reforma do Estado e o processo de privatização, caracteriza-se pela celebração de parcerias e consórcios entre municípios metropolitanos, implementando-se processo ainda incipiente de redes nacionais temáticas e agências de análise e fomento regional urbano. Caracteriza-se pelo envolvimento dos consórcios intermunicipais e formação de convênios em regiões conurbadas, buscando equacionar o saneamento ambiental e a gestão dos recursos hídricos. Observa-se também o surgimento de associações civis de várias matizes e de representações da iniciativa privada, em conselhos e manifestações públicas. Por outro lado, instala-se nos estados ambiente de regulação das atividades de cunho público, recém-privatizadas.

Embora tenham sua existência reconhecida pela Constituição Federal, as regiões metropolitanas não configuram unidade federativa ou entidade autônoma de governo. A experiência de poder no Brasil inclui definições precisas de esferas administrativas – federal, estadual ou municipal – não contemplando instâncias intermediárias. Isso gera um vazio institucional ainda não resolvido, com reflexos no saneamento e nos transportes metropolitanos, por exemplo. Cada município cuida bem dos assuntos municipais, mas não há uma instância de relacionamento horizontal forte.

Na avaliação de Sérgio de Azevedo, o fenômeno permanece como um grande desafio para um país que, além de concentrar mais de 30% da população em regiões metropolitanas, concentra também nelas suas maiores riquezas e os mais fortes índices de pobreza.

Uma auditoria do TCU – Tribunal de Contas da União levada a cabo com o IBAMA, Agência Nacional de Águas e Ministério do Meio Ambiente, constatou que 19 regiões metropolitanas do País podem entrar em colapso no que tange ao abastecimento de água. Essa crise não se deve apenas aos fatores climáticos, mas também por não ser a água tratada como bem estratégico.

Soma-se a isso não haver integração da Política Nacional de Recursos Hídricos com as demais políticas públicas. A falta de políticas abrangentes para essas regiões também explica essa “crise da água-energia” nos grandes centros urbanos.

Como exemplo da dificuldade de implementação integrada de políticas, a Região Metropolitana da Baixada Santista (que reúne nove municípios), criada em 30 de julho de 1996, conseguiu aprovar somente em 3 de maio de 1999 diretrizes para elaboração do “Relatório do Plano Diretor de Resíduos Sólidos da Região Metropolitana” e, mais recentemente, em 30 de agosto de 2001, aprovou outra deliberação tratando temas como saúde, segurança pública, saneamento, educação, habitação e transportes metropolitanos.

Não é pouco. Rodolfo Nicastro, diretor do Departamento de Meio Ambiente da Prefeitura do Guarujá, assevera que são muitos os avanços na Baixada Santista desde a criação da Região Metropolitana, porém não basta a institucionalização legal das regiões metropolitanas. De qualquer forma, ele entende que as pessoas estão aprendendo a lidar com os temas da região metropolitana da Baixada Santista. Fóruns de discussão, câmaras setoriais, participação da sociedade civil são instrumentos capazes de tornar as regiões metropolitanas ativas, atuantes e de auxiliá-las a formular propostas para solução dos problemas regionais.

O Estado de São Paulo abriga, além da Região Metropolitana de São Paulo e a da Baixada Santista, a Região Metropolitana de Campinas. As três concentram cerca de 21,7 milhões de habitantes, ou seja, 58,6% da população do Estado e 12% do total de habitantes do País. As três conurbações apresentam Produto Interno Bruto que corresponde a 63% do PIB estadual e quase um quarto do nacional.

A população da Grande São Paulo forma um dos três maiores aglomerados urbanos do mundo, ao lado da Região Metropolitana de Tóquio, com 29 milhões de habitantes e da Cidade do México, com 18 milhões de habitantes.

O Programa do Governo Federal, “Melhorar a Qualidade de Vida nas Aglomerações Urbanas e Regiões Metropolitanas”, revela que a reestruturação econômica, proporcionada pelo Plano de Estabilização do País, reorganizou a base produtiva entre as regiões, alterando a configuração da rede de cidades, com mudanças no perfil da demanda urbana. Isso significa dizer que está ocorrendo uma interiorização do fenômeno urbano, tornando cada vez mais difuso os conceitos de urbano e rural. Há um crescimento das cidades de porte médio. Há, também, uma aceleração da urbanização das áreas de fronteiras econômicas. Nos centros urbanos, a periferia não parou de crescer e confirmou uma tendência à formação e consolidação de aglomerações urbanas metropolitanas e não-metropolitanas. As atuais 49 aglomerações urbanas reúnem 379 municípios, concentram cerca de 47% do total da população do País, um total de 74,3 milhões de habitantes. As aglomerações e regiões metropolitanas concentram 70% dos domicílios favelados do Brasil, aproximadamente cinco milhões de pessoas ou 12% da população metropolitana.

“A grande lição, após 20 anos de ausência de uma política urbana para o País, é que o imenso desafio de melhorar a qualidade de vida das grandes cidades não depende apenas de recursos abundantes, mas de um grande investimento no fortalecimento institucional e na capacidade técnica das prefeituras”, conclui o documento federal.

O resgate dos instrumentos de gestão metropolitana e sua inclusão no ambiente de regulação, estruturado em agências, conselhos e mecanismos de fomento, como apontado na entrevista a seguir, pode, com certeza, iluminar ainda mais essa grande e tormentosa questão.

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