TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

8 de março de 2022

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro


BREVE HISTÓRICO

No Brasil, já na década de setenta, encontramos precedentes ao Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta previstos na Legislação de Controle da Poluição dos estados. Um bom exemplo é o art. 96 do Regulamento da Lei º da lei nº 997, de 31 de maio de 1976, que permitia à autoridade conceder prazos para adequação da fonte poluidora à legislação.

A figura do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta como é hoje definida, foi inicialmente prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1989, o qual reza, que: “os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados, compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo extrajudicial” (art. 211).

A seguir, o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11.09.1990), alterou a Lei da Ação Civil Pública, ao admitir que, em defesa de quaisquer interesses metaindividuais, e não apenas dos consumidores, os órgãos públicos legitimados à Ação Civil Pública possam tomar dos interessados, compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante comunicações, tendo esse compromisso eficácia de título extrajudicial (art. 113, § 6º).

Assim, o Código de Defesa do Consumidor adicionou os parágrafos 4º, 5º e 6º ao art. 5º da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985), os quais serão adiante analisados.

Por outro lado, a Lei de Crimes Ambientais acaba também por estimular a solução transacional do próprio ilícito civil, uma vez que é condição para a proposta de transação penal a prévia composição do dano na esfera cível, salvo em caso de comprovada impossibilidade, conforme se infere do art. 27 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Vale mencionar que a transação penal a que se refere o referido artigo está prevista no art. 74 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995.

Ainda no âmbito penal, o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta foi inserido pela Medida Provisória nº 1.710, que adicionou o art. 79-A na Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998), autorizando os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA a celebrar, com força de título executivo extrajudicial, termo de compromisso com pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores.

No Estado de São Paulo, a Resolução nº 05, de 07.01.97 da Secretaria do Meio Ambiente instituiu o Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental, com força de título executivo extrajudicial, no âmbito da SMA, da CETESB e da Fundação Florestal, cujo anexo possui modelo de conteúdo do instrumento. No dia 18.08.1998, esta mesma secretaria do Estado de São Paulo, regulamentou a celebração dos Termos de Compromisso previstos no art. 79-A da Lei de Crimes Ambientais, através da Resolução SMA 66/98.

Definição e Objetivos

Em tese, Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta é o ato jurídico pelo qual a pessoa, reconhecendo implicitamente que sua conduta ofende ou pode ofender interesse difuso ou coletivo, assume o compromisso de eliminar a ofensa ou o risco através da adequação de seu comportamento às exigências legais, mediante a formalização de termo com força de título executivo extrajudicial.

É o Termo, portanto, um contrato firmado pelo interessado junto ao ente da Administração Pública legitimado a agir na tutela do direito em causa, contrato esse marcado por uma tração no sentido da busca de uma das partes em adequar-se à determinadas condições postas pela outra, dentro de parâmetros legais aplicáveis.

“O mecanismo, apesar de inovador e de incentivar a atuação preventiva dos legitimados públicos, com vistas à tutela dos interesses relevantes da sociedade, deve necessariamente sofrer um intensivo controle judicial, de legalidade e de validade, para que não se transforme em objetivos divorciados da proteção ambiental”. (1)

Partes do Compromisso

Dos Compromissários.

Os Órgãos Públicos legitimados a tomarem dos interessados Compromisso de Ajustamento de sua conduta às exigências legais, são as pessoas dotadas de personalidade jurídica de direito público, da administração direta (União, Estados, Municípios, Distrito Federal), relacionadas à administração da justiça (Ministério Público) ou da administração indireta (Fundações de Direito Público, Autarquias, Fundação Privada instituída pelo Poder Público, Empresa Pública e ,Sociedades de economia mista).

Importante salientar, que a fundação privada, a empresa pública e a sociedade de economia mista estão legitimadas a tomar o compromisso quando exercem função típica da administração pública, como por exemplo fiscalização do meio ambiente, como é o caso da CETESB (agência ambiental paulista), ou com interesse processual na tutela do direito em causa (SABESP, CEDAE – empresas de saneamento estaduais de SP e RJ).

As associações privadas enquadradas no art. 5º, I e II da Lei 7.347/85, embora legitimadas a agir em juízo na defesa do meio ambiente, não são legitimadas para firmar termo de compromisso, uma vez que não são órgãos públicos.

Portanto, que nem todos os legitimados à Ação Civil Pública ou Coletiva podem tomar compromisso de ajustamento, mas somente os Órgãos Públicos legitimados à agir em juízo.

Com a introdução das novas Organizações Sociais, no entanto, autorizadas pela Lei Federal nº 9.637/98 a assumir por contrato a gestão de bens públicos ambientais, é de se questionar a limitação imposta pelo parágrafo 6º do art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, pois que estes novos entes, embora de caráter privado (associações), agirão no interesse público, submetendo-se á legislação administrativa, inclusive quanto à observância da lei de licitações, no caso de assumirem gestão de bens e serviços públicos, enquadrando-se como entes da Administração Indireta do Estado. É certo que poderão, portanto, tomar Compromissos de Ajustamento de Conduta dos interessados.

Da atuação do Ministério Público

Se o compromisso for judicial, a presença do Ministério Público é obrigatória, seja quando for o autor da Ação Civil Pública, seja quando atuar como fiscal da lei. Tudo em respeito ao disposto no art. 127 da Constituição Federal, onde é conferida ao Ministério Público a defesa dos interesses difusos e coletivos cc. Lei 7.347/85.

Já quando o instrumento for extrajudicial, o que, mormente ocorre, entendemos que a presença do Ministério Público é optativa e não obrigatória, haja vista a autonomia do Órgão Público legitimado para celebrar o aludido Compromisso.

Dos compromitentes

Já a natureza jurídica do compromitente é irrestrita, uma vez que qualquer pessoa, física ou jurídica, de direito público ou privado, pode assumir o compromisso, quando reconhecer que sua conduta afeta interesses difusos e coletivos.

Válido mencionar ainda, que, se vários forem os interessados, todos poderão figurar, conjuntamente, como compromitentes do termo de ajustamento, podendo este ser denominado compromisso pluripessoal (recebe a mesma denominação quando for mais de um compromissário, o que é bastante inusitado). Da mesma forma, mais de um ente público poderá integrar o polo dos tomadores do compromisso, inclusive assumindo obrigações perante demais contratados, obviamente, neste caso, se o ônus assumido estiver dentro de sua esfera de atribuição legal.

Natureza Jurídica

De início, entendiam alguns que, a natureza jurídica do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta era de ato jurídico unilateral quanto à manifestação volitiva, na medida que o compromitente reconhecia, implicitamente, a ilegalidade da conduta e assumia o compromisso de se adequar à lei. Isso é válido para a grande maioria dos casos em que caracterizada está a infração e a possibilidade de adequação do infrator às exigências legais.

No entanto, há casos em que a realidade não se enquadra na forma da lei, sendo verdadeira leviandade pretender que a matéria seja moldada pelo papel. Isso é fenômeno corrente em países como o Brasil onde há sensível disparidade tecnológica e funcional, não exercendo o Poder Público o devido controle sobre as atividades exercidas em seu território.

Nesse sentido, moderna corrente utiliza o Termo de Compromisso como instrumento de mediação e solução de conflitos de interesses de natureza difusa, em especial os de caráter ambiental, compreendendo que a dinâmica econômica e social, muitas vezes, não é acompanhada pela estrutura administrativa posta pelo Poder Público, havendo demanda excedente que nem sempre se resolve com a aplicação fria do texto da lei.

O Termo de Compromisso passa a ser, portanto, de natureza contratual e bilateral, sendo verdadeira hipocrisia considerá-lo mero sucedâneo do termo de confissão com efeitos civis.

É certo que a Administração Pública não pode transigir com seu dever-poder, posto que só lhe é permitido agir quando expressamente autorizado pela lei, dentro de seus limites (princípio da reserva legal). No entanto, o dever de agir nos termos da lei, na busca da adequação de atividades de interesse econômico e social leva a autoridade a se esforçar para aplicar a lei exegeticamente, atendendo ao disposto no art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil, visando atender aos fins sociais a que se destina e às exigências do bem comum.

A intransigibilidade para com o meio ambiente, posto tratar-se de bem comunal, constitucionalmente tutelado, não há de ser confundida com a rigidez, quase cadavérica, na aplicação fria da lei, praticada por alguns operadores do direito, em especial determinadas correntes hoje incrustadas na Administração Pública. De fato, não se admite que determinados administradores, ou mesmo membros do Ministério Público, apeguem-se a preciosismos legais para nada decidir, em prejuízo do próprio meio ambiente.

Nesse sentido, a legislação em vigor ao instituir o Termo de Compromisso, reconhece, expressamente, a necessidade de flexibilização na aplicação de parâmetros legais quando a matéria diz respeito a interesses difusos, com destaque para o meio ambiente e as relações de consumo.

Do objeto do Termo de Compromisso

O objeto do Termo de Compromisso não é, como muitos pensam, o meio ambiente propriamente dito, mas sim o ajuste de determinada conduta às exigências legais, dentro de condições de modo, tempo e lugar do cumprimento de obrigação de mitigar os efeitos danosos causados ao meio ambiente. Tais condições devem ser possíveis de fato, jurídica e economicamente, além de lícitas, de modo a possibilitar sua mensuração econômica, e dotadas de liquidez, ou seja, certas quanto à sua existência e determinadas quanto ao seu objeto (Código Civil, art. 1.533). (2)

Formalização

A instrumentalização formal do Termo de Compromisso é imprescindível, face à sua natureza pública.

Deve o instrumento ser escrito de forma clara, explicitando-se a atividade objeto do compromisso, assim como as medidas reparatórias e remediadoras, tudo dentro de período pré-fixado, sob pena de tornar-se inócuo.

Aplica-se, ao Termo de Compromisso, o mecanismo dos considerandos, como forma de estabelecer os parâmetros de boa-fé norteadores da interpretação das cláusulas constantes no instrumento. Nesse diapasão, os “considerandos” devem explicitar a capacidade e o interesse jurídico das partes envolvidas, a situação conflituosa ou de inadequação legal que visa o instrumento solucionar, bem como os parâmetros gerais hermenêuticos e exegéticos que deverão informar as cláusulas.

As cláusulas do Termo de Compromisso, por sua vez, devem buscar a maior objetividade possível, não se admitindo, por exemplo, exigências como “recomposição da Área de Preservação Permanente de acordo com a flora e fauna característicos”, sem que se aponte que espécimes da flora e fauna devem ser repostos, ou se tenha remissão expressa a laudo técnico constante nos autos do processo administrativo.

Como qualquer contrato formal, o Termo de Compromisso deve conter: i) no seu preâmbulo a qualificação das partes (compromissário e compromitente); ii) identificação do ecossistema efetiva ou potencialmente afetado pela conduta ilegal ou conflituosa, com descrição de potenciais riscos ou danos por ela ocasionados; iii) os benefícios ambientais que visam ser alcançados com o cumprimento das obrigações estabelecidas no Termo de Compromisso; iv) detalhamento técnico das obrigações a serem cumpridas; v) estabelecimento das condições de tempo, modo e lugar do cumprimento das obrigações de fazer e/ou não fazer; vi) cláusula penal; vii) data em que foi celebrado o Termo de Compromisso; viii) foro para dirimir dúvidas decorrentes do compromisso (vg. no local do dano, ex vi do art. 2º da Lei nº 7.347/85)

Princípios Constitucionais que devem revestir o Termo de Compromisso –art. 37

Legalidade

O administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de se configurar abuso de poder ou desvio de finalidade.

Assim, por se tratar o Termo de Compromisso de um instrumento que visa dar soluções a conflitos de adequação legal, a aplicação da Lei não deve ser restrita, mas sim exegética, visando a finalidade social, que é a normalização econômica, com sustentabilidade ambiental. Deve também ser observado o princípio “o particular pode agir no vácuo da Lei, mas a Administração Pública pode agir somente quando autorizada por ela”.

Publicidade

Tendo em vista o interesse público de que se reveste o Termo de Compromisso, uma vez que se busca a retratação de interesses difusos e coletivos ofendidos pela conduta, o princípio da publicidade deve estar presente. Desse modo, o Termo de Compromisso deve ser publicado ao menos no Diário Oficial, para que todos os interessados possam conhecer o seu conteúdo.

Moralidade Administrativa

Pressuposto de validade de todo o ato da administração pública. A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum. (3)

Desta forma, deve o Termo de Compromisso atender aos padrões morais de probidade, precisa ser estar dentro dos parâmetros de equidade, não configurar privilégio, e não ser unilateral a ponto de se tornar abusivo.

Proporcionalidade

As medidas mitigadoras e compensatórias, bem como os prazos de adequação exigidos, devem atender as demandas de ordem técnica e legal, de maneira proporcional ao dano potencial ou efetivo.

Eficiência

Princípio estabelecido na CF no bojo do processo de reforma da Constituição. Diz respeito à necessidade do Estado agir eficazmente e com presteza na solução de conflitos, visando exercer sua autoridade territorial.

Assim, ao celebrar o Termo de Compromisso o Estado deve ser prestativo, não se admitindo, portanto, os famosos atrasos e entraves burocráticos que acabam por tornar ineficaz qualquer ação saneadora, traindo os objetivos legais que justificam o Termo de Compromisso.

O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta e a Transação

O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental é revestido, basicamente, do compromisso de fazer e/ou não fazer, uma vez que seu objetivo principal é ajustar sua conduta às exigências legais ou dirimir conflitos dentro dessas exigências.

Já no caso da impossibilidade de reparação dos danos causados, o interessado no Termo de Compromisso buscará adotar medidas compensatórias, que não se confundem com mera indenização. Assim, o compromisso de adequação à lei supera as raias da confissão de dívida, mesmo que contenha cláusula de indenização.

O Termo de Compromisso, por outro lado, não se confunde com Transação, na acepção civil deste instituto. Segundo dispõe o Código Civil, é lícito aos interessados prevenirem, ou terminarem o litígio mediante concessões mútuas (art. 1.025), sendo que somente quanto a direitos patrimoniais de caráter privado se permite a transação (art. 1.035).

Verifica-se, portanto, ser necessária a presença do litígio na transação, sendo que as concessões nela previstas são recíprocas, com vistas à sua extinção. O Termo de Compromisso, por outro lado, versa sobre interesse difuso, indivisível, e quando de natureza ambiental, relacionado à bem de uso comum do povo (art. 225, Constituição Federal), sendo, portanto, direito indisponível, defeso sobre ele transigir.

Como muito bem salientado pelo Ilustre jurista Dr. José Rubens Morato Leite, “trata-se, na verdade, de um instrumento de tutela de interesses metaindividuais preventivo e inibitório, em concepção diversa dos institutos do direito civil existentes e objetivando regular uma ordem social e jurídica diferenciada”. (4)

Compromisso de Ajustamento de Conduta firmado antes de proposta a Ação Civil Pública

Quando o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta for firmado anteriormente à Ação Civil Pública, desaparece o interesse de agir das partes compromissadas, necessário à propositura da referida ação.

Se o Termo de Compromisso for formalizado no curso de Inquérito Civil -procedimento judicialiforme presidido pelo Ministério Público, não haverá mais ensejo para ajuizamento da Ação Civil Pública, quer para o Ministério Público, quer para qualquer outro legitimado, a menos que o autor da Ação comprove cabalmente a existência de resíduo jurídico-material não abrangido ou atingido pelo Termo. Assim, desde que o compromisso abranja todos os pontos objetivados no inquérito, o Ministério Público promoverá o arquivamento dos autos, ato a ser revisto pelo Conselho Superior do Ministério Público. (5)

Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta firmado no curso de Ação Civil Pública

O TAC efetuado no bojo do processo, para ter validade, depende de homologação judicial, portanto, não é mais um Termo de Compromisso nos moldes do estabelecido pelo art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, uma vez que se trata de título executivo judicial.

Não se trata também de reconhecimento da procedência do pedido, posto que possível, no bojo do ajuste, a adoção de medidas não só reparatórias, como mitigadoras e compensatórias, instrumentos reconhecidos pela Política Nacional do Meio Ambiente e aplicáveis exegeticamente à Ação Civil Pública, no atendimento das demandas caracterizadoras da tutela dos interesses difusos: autonomia e qualidade de vida.

Assim, Termo de Compromisso não significa reconhecimento da procedência do pedido, posto ser efetuado no interesse da adequação da atividade questionada no processo aos parâmetros de compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação ambiental, visando à preservação e restauração de recursos ambientais, com vistas a sua utilização racional e disponibilidade permanente (incisos I e VI, do art. 4º, da Lei 6.938/81).

Desta forma, se o réu da Ação Civil Pública firmar Termo de Ajustamento de Conduta perante o órgão jurisdicional, sobrevindo sua homologação judicial, o processo será extinto com julgamento do mérito, com base no disposto no art. 269, III, do Código de Processo Civil. O Termo de Compromisso constitui-se, portanto, em transação, cujo objeto, saliente-se, não é o meio ambiente propriamente dito, e sim as condições de modo, tempo e lugar de cumprimento das obrigações de recuperar o meio ambiente.

O Termo de Compromisso, a teor do art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, não carece de homologação judicial para que surta efeitos, no entanto, ressalte-se mais uma vez, firmado em juízo, a sentença que o homologar constituirá título executivo judicial.
Existe, no entanto, uma outra situação em que o compromisso é firmado no curso de Ação Civil Pública, porém fora do processo, perante o autor da ação ou o Ministério Público (caso seja este apenas interveniente). Neste caso, abrangendo o Termo de Compromisso todo o objeto da ação, esta perde seu objeto.

Da mesma forma, ocorrendo Termo de Compromisso perante o órgão fiscalizador competente para atuar na tutela do objeto em causa, e não sendo este o autor da ação, pode ocorrer a perda do interesse de agir pelo autor do pedido, principalmente se este for associação civil ou órgão não diretamente responsável pela tutela do bem em testilha. Sendo assim, deve o juiz decretar o processo extinto sem julgamento do mérito, na forma do que dispõe o art. 267, VI, do Código de Processo Civil, inteiramente aplicável à espécie.

Do prazo do compromisso

A determinação do prazo conferido ao compromitente para adequar seu empreendimento às normas ambientais é condição “sine qua non” para a validade do Termo de Compromisso. O estabelecimento de cronograma da execução também é bastante recomendável, na medida em que facilita sobremaneira a fiscalização do cumprimento das obrigações por parte do Órgão Público.

A Medida Provisória que inseriu o art. 79-A à Lei de Crimes Ambientais, reza que o prazo de adequação às normas estabelecido no Termo de Compromisso não poderá ser superior a três anos, sendo prorrogável por mais três, caso necessário. Entendemos, aliás, que o limite legal imposto pela MP fere o princípio da proporcionalidade, pois o prazo estabelecido, atinente somente aos casos ali elencados (atividades anteriores à edição da Lei 9.605/98) pode ser suficiente em muitas hipóteses mas ínfimo para outras.

Da execução Termo de Compromisso

O Termo de Compromisso, como reza o § 6o. do art. 5o. da Lei 7.347/85, forma título executivo extra-judicial, e o nele contido gera presunção iuris tantum. Isso significa que o título executivo que o representa pode ser imediatamente objeto de ação de execução no caso de descumprimento por parte do compromitente das obrigações que nele assumiu.

Tratando o Compromisso de obrigação de fazer, incidirão as normas dos arts. 632 a 641 do Código de Processo Civil. Assim, proposta a execução, o juiz fixará prazo para que a obrigação seja cumprida; não o fazendo, pode o Órgão Público compromissário requerer ao juiz que a obrigação seja cumprida por terceiro à custa do devedor, em consonância ao dispositivo legal supramencionado, independente da multa fixada.

Se o Compromisso for de obrigação de não fazer, incidirão as normas dos arts. 642 e 643 do Código de Processo Civil. Assim, se o compromitente praticou ato cuja abstenção estava obrigado por lei, o Órgão Público compromissário poderá requerer ao juiz, na ação de execução, que fixe prazo para que o devedor o desfaça. No caso de recusa, o juiz poderá determinar o desfazimento à custa do devedor, respondendo este, em conseqüência, por perdas e danos.

Do aditamento, retificação ou rescisão do compromisso

O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta pode ser retificado, aditado ou mesmo rescindido como os atos jurídicos em geral, ou seja, de maneira voluntária, pelo mesmo procedimento pelo qual foi feito, sendo tais atos justificados técnica e legalmente.

Admite-se, da mesma forma, rescisão contenciosa, por meio de ação anulatória.

Conclusão

O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental é um valioso instrumento de que devem se valer os interessados em atender a exigências legais de ordem ambiental, mitigar ou remediar danos iminentes ou causados ao meio ou mesmo solucionar ou prevenir conflitos de ordem ambiental que afetem o licenciamento de atividades ou sua continuidade.

Outra vantagem importante é que se evita o desgaste da imagem da empresa, assim como desafoga o judiciário, que já se encontra sobrecarregado.

Ademais, a rapidez na solução dos conflitos ambientais é fundamental para evitar o agravamento dos danos e, sob essa ótica, o Termo de Compromisso é o melhor instrumento para solução extra-judicial dos mais eficazes, desde que seus operadores igualmente evitem procedimentos excessivamente litúrgicos e burocráticos, apoiando-se, ao contrário, em ações técnicas e objetivas.

Notas:

1 – Clemes, Sérgio. Apontamentos sobre a possibilidade de transação dos interesses difusos na lei brasileira. In: Oliveira Júnior, José Alcebíades e Leite, José Rubens Morato (coord.) Cidadania Coletiva. Florianópolis: Parelelo 27; 1996, p. 180. apud Leite, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais; 2000; p. 264.

2 – Fink, Daniel. Roteiro de aula proferida no Curso de Direito Ambiental da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo; 2000.

3 – Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Edit.Malheiros. 20ª Ed.; 1995.

4 – Clemes, Sérgio. Apontamentos sobre a possibilidade de transação dos interesses difusos na lei brasileira; apud Leite, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais; 2000; p. 266.

5 – Vide Súmula nº 04 do Conselho Superior do Ministério Público.

BIBLIOGRAFIA

Clemes, Sérgio. Apontamentos sobre a possibilidade de transação dos interesses difusos na lei brasileira. In: Oliveira Júnior, José Alcebíades e Leite, José Rubens Morato (coord.) Cidadania Coletiva. Florianópolis: Parelelo 27; 1996, p. 180. apud Leite, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais; 2000.

Clemes, Sérgio. Apontamentos sobre a possibilidade de transação dos interesses difusos na lei brasileira; apud Leite, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais; 2000.

Filho, José dos Santos. Ação Civil Pública – Comentários por Artigo. Rio de Janeiro: Edit. Lúmen Júris. 2ª Ed.; 1999.

Fink, Daniel. Roteiro de aula proferida no Curso de Direito Ambiental da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo; 2000.

Leite, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo,
extrapatrimonial. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais; 2000.

Mazzilli, Hugo Nigro. O Inquérito Civil. São Paulo: Ed. Saraiva; 1999.

Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Edit.Malheiros. 20ª ed.; 1995.

Milaré, Edis. Tutela jurídico-civil do ambiente. In: Revista de Direito Ambiental nº 0. São Paulo: Edit. Revista dos Tribunais; s/d.

Vigliar, José Marcelo Menezes. Ação Civil Pública. São Paulo: Edit. Atlas. 3ª Ed.; 1999.


Autor: Antonio Fernando Pinheiro Pedro

Dívidas podem levar à suspensão da CNH e do passaporte? Entenda os critérios estabelecidos pelo STJ

9 de novembro de 2026
A possibilidade de suspensão da Carteira Nacional de Habilitação (CNH), do passaporte e até do bloqueio de cartões de crédito de pessoas que possuem dívidas em aberto voltou ao debate jurídico após uma decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Ao julgar os Recursos Especiais 1.955.539/SP e 1.955.574/SP, sob o rito dos recursos repetitivos, a Segunda Seção do Tribunal estabeleceu critérios para a adoção de medidas executivas atípicas nas execuções cíveis. O entendimento, firmado no Tema 1.137, reconhece que o Poder Judiciário pode recorrer a mecanismos não convencionais para estimular o cumprimento de obrigações, desde que sejam respeitados determinados requisitos legais e constitucionais. A decisão, entretanto, não representa uma autorização irrestrita para restringir direitos de pessoas inadimplentes. O que são medidas executivas atípicas? No processo de execução, o objetivo é garantir que uma obrigação reconhecida judicialmente seja efetivamente cumprida. Para isso, o ordenamento jurídico prevê instrumentos tradicionais, como a penhora de bens, o bloqueio de valores em contas bancárias e a expropriação de patrimônio. Entretanto, nem sempre essas providências são suficientes para localizar bens ou assegurar o pagamento da dívida. Diante desse cenário, o Código de Processo Civil, em seu artigo 139, inciso IV, atribui ao juiz poderes para determinar medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias ao cumprimento de suas decisões, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária. Esses instrumentos são conhecidos como medidas executivas atípicas, justamente por não integrarem o conjunto tradicional de mecanismos utilizados para a satisfação de créditos. Entre as possibilidades discutidas na jurisprudência estão a suspensão da CNH e do passaporte, além do bloqueio de cartões de crédito. Sua finalidade não é punir o devedor pelo inadimplemento, mas atuar como mecanismo de coerção para estimular o cumprimento da obrigação. Quando essas medidas podem ser aplicadas? Ao julgar os recursos especiais, o STJ consolidou o entendimento de que a adoção de medidas executivas atípicas é juridicamente possível, mas depende da observância cumulativa de quatro critérios. O primeiro é a ponderação entre os princípios da efetividade da execução e da menor onerosidade ao executado. Isso significa que o direito do credor de receber o que lhe é devido deve ser considerado em conjunto com a necessidade de evitar restrições desproporcionais aos direitos do devedor. O segundo requisito é a subsidiariedade. Em regra, as medidas atípicas devem ser consideradas prioritariamente quando os meios executivos convencionais se mostrarem insuficientes para alcançar a satisfação do crédito. O terceiro diz respeito à fundamentação da decisão judicial. O magistrado deve apresentar justificativa específica, considerando as circunstâncias do caso concreto. Não basta determinar a suspensão de documentos ou o bloqueio de cartões com base apenas na existência de uma dívida. Por fim, devem ser respeitados o contraditório, a proporcionalidade e a razoabilidade, inclusive quanto à duração da medida. Assim, a providência adotada precisa ser adequada à finalidade pretendida, respeitando as garantias processuais das partes. A suspensão da CNH e do passaporte é automática? Não. A decisão do STJ não estabelece que toda pessoa inadimplente poderá ter seus documentos suspensos ou seus cartões de crédito bloqueados. A aplicação dessas medidas depende de análise individualizada pelo Poder Judiciário. É necessário avaliar as particularidades da execução, a adequação da providência solicitada e sua efetiva utilidade para estimular o cumprimento da obrigação. Uma restrição que não tenha relação razoável com a finalidade da execução ou que represente limitação excessiva aos direitos do devedor pode ser considerada inadequada. Da mesma forma, a duração da medida deve ser justificada, não sendo admitidas restrições desprovidas de proporcionalidade ou que se prolonguem sem avaliação de sua necessidade. O equilíbrio entre o direito do credor e as garantias do devedor O entendimento firmado pelo STJ representa um importante parâmetro para a condução das execuções cíveis no país. De um lado, reforça a necessidade de conferir efetividade às decisões judiciais e assegurar que o credor tenha meios adequados para buscar a satisfação de seu direito. De outro, estabelece limites para que a atividade executiva não ultrapasse as garantias fundamentais do devedor. A possibilidade de adoção de medidas executivas atípicas, portanto, não deve ser interpretada como uma autorização para restringir direitos indiscriminadamente, mas como um instrumento excepcional, sujeito à fundamentação e ao controle de proporcionalidade. Na prática, a avaliação do processo, das diligências realizadas e do comportamento das partes pode ser decisiva para identificar se a medida é legítima ou se houve excesso na condução da execução.  Se você é credor e enfrenta dificuldades para receber uma dívida reconhecida judicialmente, ou se teve seus documentos ou cartões restringidos em uma execução, uma análise jurídica individualizada pode ajudar a identificar as medidas cabíveis e os limites da atuação judicial. . Referência jurídica: STJ, Tema Repetitivo 1.137. REsp 1.955.539/SP e REsp 1.955.574/SP. Relator: ministro Marco Buzzi. Segunda Seção. Julgamento em 4 de dezembro de 2025. Acórdãos publicados em 24 de dezembro de 2025.

Salário pode ser penhorado para pagar dívida? O que o STJ decidiu no Tema 1.230

24 de setembro de 2026
O STJ decidiu que, em situações excepcionais, parte do salário pode ser usada para pagar dívidas comuns, mesmo quando o devedor ganha menos de 50 salários mínimos. Mas não é automático: não há percentual fixo, e o devedor precisa provar o que a medida representaria para o sustento da família. Agora em setembro, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) concluiu o julgamento do Tema 1.230, um tipo de julgamento (chamado de recurso repetitivo) cuja conclusão deve ser seguida por juízes e tribunais de todo o país. A pergunta era direta: quem deve dinheiro e ganha menos de 50 salários mínimos pode ter parte do salário usada para pagar essa dívida? A resposta é que pode, mas só em situações excepcionais e cumpridas certas condições. O julgamento, com relatoria do Ministro Raul Araújo, foi iniciado em sessão presencial e concluído no plenário virtual da Corte Especial, após voto-vista do Ministro João Otávio de Noronha. Como era até agora: a regra que protegia o salário Quando alguém não paga uma dívida e o credor vai à Justiça, o juiz pode determinar a penhora: separar dinheiro ou bens do devedor para pagar o que é devido. Mas a lei não permite penhorar qualquer coisa. O Código de Processo Civil (art. 833) protege, por exemplo, salários, aposentadorias e outros valores que servem ao sustento da pessoa e de sua família. Essa proteção tinha duas exceções previstas em lei: o salário poderia ser penhorado para pagamento de dívidas de pensão alimentícia e também poderia ser penhorada a parte do salário que ultrapassasse 50 salários mínimos por mês. Na prática, a segunda exceção alcançava pouquíssima gente. Quem, no Brasil, recebe mais de 50 salários mínimos por mês é uma parcela muito pequena da população. Para a grande maioria dos devedores, o salário ficava fora do alcance de dívidas comuns, como empréstimos, cartão de crédito, aluguéis atrasados, contratos não cumpridos ou indenizações. A lei chama essas dívidas de “não alimentares”. Por que isso levava ao “ganha, mas não leva” Some-se a isso a proteção do bem de família (Lei 8.009/1990), que, em regra e com algumas exceções, impede a penhora do único imóvel em que o devedor e sua família moram. Sem poder alcançar o salário e sem imóvel para penhorar, o credor muitas vezes vencia o processo, mas não encontrava nada com que se pagar. É o velho “ganha, mas não leva”. Essas proteções têm uma razão de ser: garantir que a pessoa endividada não fique sem o mínimo para viver com dignidade. Mas, do outro lado, um direito que não consegue ser cobrado na prática perde boa parte de sua força. Foi esse desequilíbrio que colocou o tema no centro do debate. Um entendimento que já vinha mudando Nos últimos anos, o próprio STJ já vinha admitindo, caso a caso, a penhora de parte do salário mesmo abaixo dos 50 salários mínimos. Foi o caso do julgamento do EREsp 1.874.222/DF, em 2023. Agora, com o Tema 1.230, esse entendimento deixou de depender de decisões isoladas e passou a ser uma orientação que juízes e tribunais de todo o país devem seguir. O que o STJ decidiu A tese fixada pela Corte Especial foi a seguinte: “A regra geral da impenhorabilidade de verbas de natureza remuneratória (CPC de 2015, art. 833, IV) pode ser mitigada, em caráter excepcional, para pagamento de dívida de natureza não alimentar, desde que: (a) inviabilizados outros meios executórios que possam garantir a efetividade da execução; e (b) comprovado que a constrição não comprometa a subsistência digna do devedor e de sua família, cabendo a este o respectivo ônus probatório.” Em linguagem mais direta, o salário pode ser penhorado para pagar uma dívida comum, mesmo que o devedor ganhe menos de 50 salários mínimos, desde que duas condições estejam presentes: 1. O credor já tentou outros caminhos. Antes de chegar ao salário, é preciso que as outras formas de cobrança (busca de contas bancárias, veículos, imóveis e outros bens) tenham sido tentadas e não tenham funcionado. A penhora do salário não pode ser o primeiro passo. 2. O sustento da família continua preservado. A medida não pode comprometer a vida digna do devedor e de sua família. E quem precisa demonstrar, com provas, o que a penhora representaria para o orçamento da casa é o próprio devedor. O que a decisão não diz • Não é liberado geral. A decisão não transforma o salário em algo que pode ser penhorado a qualquer momento. Continua sendo exceção, analisada caso a caso. • Não existe percentual fixo. O relator chegou a propor faixas de percentuais de acordo com a renda do devedor, mas essa ideia não prevaleceu. Quanto pode ser penhorado, se for o caso, continua sendo decidido pelo juiz em cada processo. • Os 50 salários mínimos deixaram de ser a única régua. O limite continua existindo na lei, mas quem ganha menos do que isso já não está automaticamente protegido, desde que as condições fixadas pelo STJ sejam cumpridas. E na prática? A decisão tenta equilibrar dois interesses legítimos: o direito do credor de receber o que lhe é devido e o direito do devedor de manter o mínimo necessário para viver com dignidade. Nenhum deles passa a valer mais que o outro de forma automática. Para o credor , o precedente abre uma possibilidade real, mas não dispensa a estratégia. Pedir a penhora de salário sem mostrar que os demais meios foram tentados e não deram resultado tende a ser insuficiente. O histórico da cobrança passa a ser parte central do pedido. Para o devedor , a decisão não significa que o salário será penhorado, mas exige postura ativa. Como cabe a ele provar o impacto da medida, a defesa depende de documentos: comprovantes de renda, despesas essenciais, composição da família, gastos com saúde e moradia. Dizer apenas que “é salário” deixou de bastar. Em ambos os casos, a discussão sai do campo das teses gerais (“salário pode ou não pode ser penhorado?”) e passa para o campo das provas. Quem chega a essa fase com o processo bem documentado, seja para pedir a penhora, seja para se defender dela, parte em vantagem. Conclusão O Tema 1.230 não abre as portas para a penhora indiscriminada de salários, nem as fecha para quem recebe menos de 50 salários mínimos. Ele estabelece um caminho: primeiro, esgotar os outros meios de cobrança; depois, avaliar concretamente o que a penhora significa para o sustento do devedor e de sua família. Essa decisão torna ainda mais importante a correta instrução dos processos, com foco nos pontos fixados pela tese. É por isso que nosso escritório se mostra sempre atento para acompanhar a evolução da jurisprudência em execução e recuperação de crédito e atua na estruturação e na defesa de execuções, do planejamento das medidas à análise do impacto de decisões como esta. Processos que serviram de base à tese: REsp 1.894.973/PR, REsp 2.071.335/GO, REsp 2.071.382/SE e REsp 2.071.259/SP.

Imóvel é só do ex-marido, mas os filhos moram lá: STJ diz que não cabe cobrar aluguel da mãe

11 de setembro de 2026
Imagine a seguinte situação: o casal se separa, o imóvel onde a família morava tinha sido comprado pelo marido antes mesmo do casamento, portanto é um bem só dele, que nem entra na partilha, mas depois da separação é a mulher quem continua morando ali com os filhos dos dois. Ele, então, cobra dela uma espécie de aluguel pelo tempo em que ela ocupou "o imóvel dele". Ela deve pagar? O Superior Tribunal de Justiça acaba de responder que não, numa decisão da ministra Nancy Andrighi que amplia um entendimento que, até então, só se aplicava a imóveis comuns do casal. O caso No REsp 2.228.510/SP, o marido tinha comprado o imóvel em agosto de 2002, alguns meses antes de casar, em junho de 2003, pelo regime de comunhão parcial de bens. Isso significa que o imóvel era um bem particular dele e, por isso, ficou de fora da partilha quando o casal se divorciou. Depois da separação, ele saiu de casa; ela ficou morando lá com os dois filhos do casal. O ex-marido notificou a ex-esposa dizendo que discordava da permanência dela no imóvel e, na ação de divórcio, pediu para ser indenizado pelo uso do bem desde essa notificação. A primeira instância deu razão a ele: excluiu o imóvel da partilha, por ser bem particular, e condenou a ex-esposa a pagar essa indenização. O Tribunal de Justiça de São Paulo manteve a condenação, com um argumento direto: como ela nunca foi dona do imóvel, apenas tinha sido "co-possuidora" enquanto o casamento durou, o fato de morar ali com os filhos não mudaria nada; ela deveria indenizar o proprietário de qualquer forma. O que o STJ mudou A ministra Nancy Andrighi reformou essa decisão. O raciocínio começa lembrando por que essa indenização existe: ela serve para evitar que uma pessoa lucre sozinha às custas de um imóvel que também pertence a outra, em aplicação da regra que proíbe o enriquecimento sem causa (artigo 884 do Código Civil). Para que isso se justifique, é preciso que o uso seja realmente exclusivo, isto é, que uma pessoa esteja se beneficiando do bem enquanto impede o outro de fazer o mesmo. Só que, quando os filhos do casal moram no imóvel com a mãe, esse uso deixa de ser exclusivo dela e passa a ser compartilhado com os filhos. Cuidar da moradia da prole é dever dos dois pais, não apenas de quem permanece no imóvel. Assim, o pai que "perde" o uso da propriedade não está, na prática, sendo prejudicado sem contrapartida: ele está, por meio do próprio imóvel, contribuindo para o sustento dos filhos. A decisão considera essa circunstância uma forma de prestação de alimentos "in natura", ou seja, realizada por meio de um bem, e não em dinheiro. O ponto mais importante da decisão é onde ela dá um passo além dos precedentes anteriores. Até então, o STJ só tinha discutido essa lógica em casos de imóveis comuns do casal, bens que os dois adquiriram juntos. A grande dúvida era se o mesmo entendimento valeria para um imóvel que pertence apenas a um dos ex-cônjuges, como neste caso. A ministra responde que sim: o que gera, ou não, o direito à indenização não é a propriedade do bem, mas a existência de posse exclusiva. Se o imóvel é ocupado pelo genitor guardião junto com os filhos, não há posse exclusiva, seja o bem comum ou particular. A decisão traz ainda um argumento que vale a pena registrar: quem cuida dos filhos no dia a dia, tarefa que, na prática, ainda recai desproporcionalmente sobre as mães, já assume um trabalho de cuidado que raramente é contabilizado. Cobrar, além disso, aluguel pelo teto que abriga essa criança seria ignorar essa vulnerabilidade. Por que essa solução faz sentido O acerto da decisão está em não deixar que a forma jurídica da propriedade, isto é, se o imóvel é comum ou exclusivo de um dos ex-cônjuges, mude a resposta para uma pergunta que, na prática, é sempre a mesma: essa moradia está sendo usada para abrigar os filhos ou está sendo utilizada para que uma pessoa se beneficie sozinha de um bem alheio? Se a resposta é a primeira, cobrar indenização de quem cuida das crianças pode, na prática, transferir para os próprios filhos o custo de uma disputa que é dos pais. O dinheiro sairia do orçamento de quem já está sustentando a casa onde eles vivem. Também é importante notar que a decisão não cria uma "moradia vitalícia grátis" para quem fica com a guarda. O próprio voto deixa a possibilidade de que essa mesma situação seja considerada dentro da ação de alimentos. Nada impede que, na discussão sobre a pensão alimentícia, seja levado em conta o fato de os filhos morarem em imóvel do outro genitor, o que pode influenciar o valor fixado. O que a decisão afasta é a cobrança avulsa, feita fora desse contexto, tratando a criança que mora ali como se fosse uma inquilina irregular. O que isso muda na prática Esse entendimento é especialmente relevante para quem está passando por uma separação com filhos e discute o destino do imóvel da família, mesmo quando essa propriedade está registrada apenas em nome de um dos dois. Antes de cobrar ou de aceitar pagar qualquer "aluguel" nessa situação, vale verificar: · se os filhos comuns residem efetivamente no imóvel junto com o genitor que ali permanece; · se essa permanência pode ser tratada como parte do cumprimento do dever de sustento e discutida dentro da própria ação de alimentos; · se a questão não deveria ser analisada, na verdade, sob a perspectiva de uma eventual revisão de alimentos, em vez de uma indenização autônoma contra o outro genitor.  Em situações como essa, a análise jurídica precisa considerar simultaneamente propriedade, alimentos, moradia, guarda e as condições concretas de vida dos filhos. É essa visão integrada que procuramos fazer em nossa atuação profissional, o que permite encontrar soluções mais adequadas para os conflitos familiares após a separação.